Przedmiar robót w zamówieniach publicznych

Wprowadzenie

Przedmiar robót jest opracowaniem znanym i stosowanym od wielu lat, a jednak w zamówieniach publicznych można zaobserwować liczne nieprawidłowości w przygotowaniu i stosowaniu tego opracowania. Skutkiem tego są bardzo poważne zakłócenia w sprawnym przeprowadzeniu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych. Znane są przypadki przedłużania się postępowań, wynikające z dziesiątek a nawet setek pytań właśnie do przedmiaru. Udzielanie odpowiedzi, wyjaśnień i wprowadzanie zmian do przedmiaru (zmiany SIWZ) oznacza niejednokrotnie konieczność wydłużenia terminu składania ofert.
Komplikacje z przedmiarem pojawiają się również w trakcie sprawdzania ofert. Ze względu na sformułowania ujęte w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) Zamawiający jest zmuszony dokonać szczegółowej analizy zgodności oferty Wykonawcy (w części dotyczącej kalkulacji ceny oferty) z przedmiarem i wszystkimi wymaganiami i danymi w nim zawartymi. W konsekwencji, w związku ze stwierdzeniem błędów w ofercie, polegających na niezgodności kalkulacji ceny (kosztorysu) z przedmiarem, dochodzi do odrzucenia bardzo korzystnej oferty, protestów, odwołań, unieważniania postępowań itd., itd.
Ponadto daje się zaobserwować, że te niekorzystne sytuacje mają miejsce zarówno w przypadku, gdy stosowana jest forma wynagrodzenia kosztorysowego, jak i w przypadku stosowania formy wynagrodzenia ryczałtowego.

Dlaczego tak się dzieje i czy tak musi się dziać, gdyż wynika to z rygorystycznych przepisów dotyczących zamówień publicznych?
Analiza wskazuje, iż w większości przypadków opisane problemy wynikają z tego, że Zamawiający (ale również i Wykonawcy, którzy odpowiednio w ramach swoich uprawnień nie reagują) nadal traktują przedmiar tak, jak był regulowany i stosowany przez kilkadziesiąt lat, tj. - jako podstawę i składową kosztorysu.

Przykładowo - często przedmiary wchodzące w zakres dokumentacji projektowej i przekazywane wykonawcom w ramach SIWZ mają następującą formę:

Natomiast w treści SIWZ w różnych punktach (najczęściej w punkcie dotyczącym opisu sposobu obliczenia ceny oferty) można znaleźć zapisy typu:

Zaprezentowane przykłady wskazują na ich zgodność z obowiązującymi do 2001 r. przepisami, gdy przedmiar robót był częścią składową kosztorysu i był traktowany jako jedno z opracowań wykonywanych w ramach sporządzania kosztorysu. W każdej pozycji przedmiaru lub obmiaru należało przywoływać wówczas numer lub nazwę katalogu, numer tablicy, kolumny i pozycji (wg KNR), ewentualnie wskazać jako podstawę normatywną analizę indywidualną.

Zasady te jednak nie obowiązują i to od dawna, bo od 12 grudnia 2001 r., kiedy to zaczęła obowiązywać nowa ustawa o cenach, uchwalona 5 lipca 2001 r. i opublikowana w Dz.U. nr 97, poz.1050.
Warto również przypomnieć, że jeszcze wcześniej wprowadzona została bardzo istotna zmiana polegająca na odejściu od podawania w przedmiarze robót podstaw normatywnych wskazujących obowiązujące do stosowania w kalkulacji kosztorysowej katalogi nakładów rzeczowych.
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 13 lipca 2001 r. (Dz.U. nr 80, poz.867) przedmiar robót oznaczał opracowanie obejmujące:

a więc pomijające podawanie tzw. podstaw normatywnych (KNR), w związku z anulowaniem tzw. „urzędowej bazy normatywnej” dla kosztorysów opracowywanych przez wykonawców robót.

Przedmiar robót wg aktualnie obowiązujących przepisów

Opisane wcześniej przykłady wskazują, że podstawowym błędem, generującym negatywne skutki w prowadzonych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego jest opracowanie przedmiarów zgodnie ze starymi, nieobowiązującymi przepisami (z przyzwyczajenia?, z niewiedzy?).

Warto zatem przypomnieć, że obecnie - od momentu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 września 2004 r. (w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego) przedmiar robót jest jednym z opracowań opisujących przedmiot zamówienia na wykonanie robót budowlanych.

Należy przy tym pamiętać, że na pełny opis składają się:

a przedmiar robót, będący jedynie pochodną wyżej wymienionych opracowań, stanowi zbiorcze zestawienie robót oraz obliczenie i podanie ich ilości.

Zgodnie z rozporządzeniem opracowanie przedmiaru robót powinno składać się z:

Karta tytułowa przedmiaru robót powinna zawierać następujące informacje:

Zgodnie z rozporządzeniem spis działów przedmiaru robót powinien przedstawiać podział wszystkich robót budowlanych w danym obiekcie na grupy robót według Wspólnego Słownika Zamówień.

Ponieważ podział robót wg grup robót zgodnie ze Wspólnym Słownikiem Zamówień jest dla odpowiedniego usystematyzowania przedmiaru w wielu przypadkach niewystarczający, przewidziano dalszy podział przedmiaru robót na podstawie systematyki ustalonej indywidualnie lub na podstawie systematyki stosowanej w publikacjach zawierających kosztorysowe normy nakładów rzeczowych.

Tabele przedmiaru robót powinny zawierać pozycje przedmiarowe odpowiadające robotom podstawowym, zdefiniowanym jako minimalny zakres prac, które po wykonaniu są możliwe do odebrania pod względem ilości i wymogów jakościowych oraz odpowiadają przyjętemu stopniowi scalenia robót. W konsekwencji wyżej podanego określenia - w tabelach przedmiaru robót nie uwzględnia się robót tymczasowych, które są robotami projektowanymi i wykonywanymi dla potrzeb wykonania robót podstawowych, a więc nie są przekazywane zamawiającemu lecz są usuwane po wykonaniu robót podstawowych (z wyłączeniem przypadków, gdy istnieją uzasadnione podstawy do ich odrębnego rozliczania).

W tabeli - dla każdej pozycji przedmiaru robót należy podać następujące informacje:

Kod pozycji przedmiaru określony zgodnie z publikacjami zawierającymi kosztorysowe normy nakładów rzeczowych oznacza iż można posłużyć się odpowiednimi (wybranymi przez autora przedmiaru) katalogami np. KNR (Katalogi Nakładów Rzeczowych), KNNR (Kosztorysowe Normy Nakładów Rzeczowych - załączniki do rozporządzenia z 26 września 2000 r.). Wówczas dla każdej pozycji przedmiarowej należy wpisać rodzaj, numer katalogu, numer tablicy i kolumny. Nie wolno jednak zapominać iż jest to kod pozycji (oznaczenie za pomocą ciągu liter i cyfr), a nie - wskazanie obowiązującej podstawy normatywnej.
Odnośnie nazwy i opisu pozycji przedmiarowej rozporządzenie nie formułuje żadnych wymogów i ograniczeń. Nie ma zatem również wskazania, iż opisy pozycji przedmiarowych mają odpowiadać opisom z bazy normatywnej (KNR lub KNNR).

Podsumowanie / wnioski

Biorąc pod uwagę opisane na wstępie sytuacje i zaprezentowane aktualnie obowiązujące przepisy w zakresie opracowania przedmiaru w zamówieniach publicznych, można sformułować następujące zalecenia i wskazówki, których przestrzeganie znacząco ograniczy najpoważniejsze zagrożenia w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych, związane z przedmiarem robót.

1. W pierwszej kolejności należy pamiętać o konieczności zróżnicowania podejścia do kwestii opracowania i stosowania przedmiaru w zależności od przyjętej (ustalonej przez zamawiającego jako wymagana) formy wynagrodzenia za wykonanie robót budowlanych objętych przedmiotem zamówienia. W przypadku ryczałtu – w większości postępowań najlepiej jest nie włączać przedmiaru w skład dokumentacji projektowej, a tym samym nie przekazywać (udostępniać) Wykonawcom w ramach SIWZ.
    
2. W przypadku innej niż ryczałt formy wynagrodzenia, tj. gdy przedmiar obligatoryjnie wchodzi w skład dokumentacji projektowej, przy opracowaniu przedmiaru nie wolno wskazywać jako obowiązujących przy kalkulacji ceny oferty jakichkolwiek katalogów (KNR, KNNR, KSNR). Dla uniknięcia nieporozumień najlepiej jest zrezygnować z podawania danych dot. katalogów również przy wpisywaniu kodu pozycji.
    
3. W przedmiarze należy z bardzo dużą uwagą i ostrożnością korzystać (przy formułowaniu nazw i opisów pozycji przedmiarowych) z gotowych opisów zawartych w katalogach nakładów rzeczowych, gdyż czasem ich treść narusza przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, a konkretnie art.29 ust.3, a także zawiera nieuzasadnione i zbędne wskazanie konkretnych wariantów technologiczno-materiałowych wykonania robót, prowadzące do absurdu, co można zilustrować przykładem opisu z KNR nr 2-01 „Wykop w gruncie III kategorii wykonywany przy pomocy koparki podsiębiernej 0,25 m³, z załadowaniem urobku na samochód samowyładowczy do 5 t i odwiezieniem na odległość …….”
    
4. Opisy pozycji przedmiarowych należy ograniczyć do niezbędnego minimum (pamiętając, że oprócz przedmiaru w skład dokumentacji wchodzą projekty i specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót oraz że jest obowiązek przywołania dla każdej pozycji przedmiaru właściwej specyfikacji i zamieszczenia obliczeń nawiązujących do konkretnych rysunków projektów). Pozycje przedmiarowe powinny odpowiadać robotom podstawowym tj. takim, które mogą i powinny być przedmiotem oceny i odbioru.
    
5. Należy pamiętać, że oprócz przedmiaru robót rozumianego jako składnik dokumentacji projektowej, opisującej przedmiot zamówienia i przekazywanej wykonawcom dla potrzeb przygotowania oferty, w praktyce i przepisach dotyczących zamówień publicznych na roboty budowlane występuje pojęcie przedmiaru robót dla potrzeb opracowania kosztorysu inwestorskiego.
   Pojęcie tak rozumianego przedmiaru jest określone w przepisach dotyczących kosztorysu inwestorskiego, a mianowicie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym. Zasady opracowania tego przedmiaru w sposób zasadniczy różnią się od obowiązujących zasad dla przedmiaru - składnika dokumentacji projektowej.