Przedmiary i kosztorys ofertowy w zamówieniach publicznych - wyroki KIO

O przedmiarach i kosztorysach w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane napisano i powiedziano bardzo wiele. Tematyka ta w związku z przepisami, które weszły w życie w 2004 r. (i obowiązują do dzisiaj w niezmienionej formie) była szeroko omawiana na szeregu konferencjach m.in. w Częstochowie i Ciechocinku.
Pomimo to nie można stwierdzić, aby zostały wypracowane, a co najważniejsze uznane i stosowane określone standardy w zakresie sporządzania przedmiarów robót w ramach dokumentacji projektowej oraz kosztorysów ofertowych stanowiących formę kalkulacji ceny oferty.
Świadczą o tym nie tylko publikowane specyfikacje istotnych warunków zamówienia, ale również wyroki Krajowej Izby Odwoławczej (KIO).
Można na ich podstawie zaobserwować jak różne bywa podejście do opracowania przedmiarów, formułowania treści opisu sposobu obliczenia ceny oferty, a w konsekwencji wymagań odnośnie zasad kalkulacji kosztorysowej.
Dla zobrazowania jak duże są to różnice warto poddać analizie dwa przykładowe wyroki KIO z tego roku.

Przykład 1 - Wyrok KIO z dnia 2 maja 2013 r. Sygn. akt: KIO 886/13
Wykonawca złożył odwołanie na treści zawarte w SIWZ, w tym na niżej zacytowane sformułowania dotyczące zasad wyceny przedmiotu zamówienia:

„[w] przedmiarze robót należy wycenić wszystkie prace zmierzające do realizacji przedmiotu zamówienia, a wynikające bezpośrednio lub pośrednio z łączonej dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót, w tym ująć należy koszty bezpośrednie i pośrednie związane z realizacją przedmiotu zamówienia, w tym: wszelkie roboty przygotowawcze, porządkowe, wszelkie naprawy, zagospodarowanie placu budowy, zorganizowanie i utrzymanie zaplecza budowy, dozorowanie budowy oraz inne czynności niezbędne i konieczne do kompleksowego wykonania przedmiotu zamówienia. Na potrzeby obliczenia ceny oferty (oraz zapłaty wynagrodzenia) przyjmuje się, iż przedmiar robót ujmuje w sobie wszelkie roboty wynikające z dokumentów stanowiących opis przedmiotu zamówienia (tj. dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót). Jeżeli dana robota wynikająca z dokumentów stanowiących opis przedmiotu zamówienia nie jest ujęta w przedmiarze jako samodzielna pozycja przedmiarowa, to wówczas jej koszt należy ująć w innych pozycjach przedmiaru lub w zryczałtowanej pozycji "inne koszty wykonawcy wynikające z projektu, powyżej nieujęte".

Wykonawca zakwestionował również część postanowień projektu umowy, w tym zapisy dotyczące zasad ustalenia wynagrodzenia, w których stwierdzono między innymi, że:

„wynagrodzenie należne Wykonawcy za wykonanie Przedmiotu Umowy stanowić będzie sumę iloczynów ilości jednostek obmiarowych robót odebranych i cen jednostkowych wskazanych w Wycenionym przedmiarze robót oraz pozycji zryczałtowanych (…)”.

KIO oddaliła odwołanie stwierdzając, że zapisy w SIWZ nie naruszają jakichkolwiek przepisów i uzasadniając, że:

„Jak wskazano wyżej, to Zamawiający jest uprawniony do wyboru na użytek danego postępowania takiego lub innego mechanizmu wynagrodzenia. Pełnowartościowym mechanizmem jest wynagrodzenie ryczałtowe, w którym przedmiary, z punktu widzenia prezentacji oferty, zwykle mają znaczenie pomocnicze, i muszą być rozpatrywane łącznie z innymi elementami dokumentacji postępowania. Równie dopuszczalnym jest zastosowanie wynagrodzenia opartego na mechanizmie kosztorysu, również z elementami wycenianymi przez wykonawcę na zasadzie ryczałtu, co uczynił w powyższym zakresie Zamawiający wprowadzając do opracowanych przez siebie przedmiarów dodatkową, otwartą pozycję o treści „inne koszty wykonawcy wynikające z projektu, powyżej nieujęte".

Przykład 2 - Wyrok KIO z dnia 24 kwietnia 2013 r. Sygn. akt: KIO 867/13
Odwołanie rozpatrywane przez KIO zostało wniesione między innymi od czynności odrzucenia oferty odwołującego ze względu na niezgodność treści oferty z treścią SIWZ, za którą Zamawiający uznał odstępstwo od podanego w SIWZ sposobu określenia cen jednostkowych.
W uzasadnieniu odrzucenia oferty Zamawiający stwierdził, że:

„ogłaszając postępowanie przetargowe opisał zgodnie z art. 31 ustawy Prawo zamówień publicznych przedmiot zamówienia za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót. Zamawiający w tych dokumentach określił sposób obliczania ceny jednostkowej danego asortymentu robót, wymieniając enumeratywnie składniki ceny. Wskazując składniki stosowano katalog zamknięty. Opisując przedmiot zamówienia Zamawiający dostarczył Wykonawcom przedmiar robót (załącznik nr 11 do SIWZ), który był wyposażony w zestawienie ilości poszczególnych asortymentów robót z odniesieniem ich specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót, które to specyfikacje wskazywały składowe ceny jednostkowe.”

Zamawiający wskazał, że instrukcja sposobu obliczenia ceny ofertowej, jak również żaden inny element SIWZ nie dopuszczał przenoszenia części kosztów pomiędzy pozycjami cen jednostkowych.
Wykonawca w złożonym odwołaniu nie zgodził się z decyzją i uzasadnieniem Zamawiającego, argumentując m.in., że nie dokonał odstępstwa od podanego w SIWZ sposobu określenia cen jednostkowych, gdyż zapisy SIWZ nie wyłączały wprost możliwości skalkulowania cen jednostkowych w sposób przyjęty przez Wykonawcę. Wykonawca stwierdził, że w ramach swobody kształtowania ceny ofertowej za całość robót był uprawniony przenosić część kosztów wykonania robót w tym np. koszty zakupu i koszty ogólne pomiędzy pozycjami cen jednostkowych.

KIO oddaliła odwołanie stwierdzając w uzasadnieniu m.in., że:

Podsumowanie, wnioski

Opisane przypadki stanowią ilustrację złych i dobrych praktyk przy udzielaniu zamówień publicznych na roboty budowlane.
Do pierwszej grupy (złych praktyk) należy zaliczyć postępowanie zamawiającego oraz wyrok KIO przedstawione w pierwszym przykładzie.
W prowadzonym przez Zamawiającego postępowaniu - w zapisach SIWZ dotyczących opisu przedmiotu zamówienia, opisu sposobu obliczenia ceny oferty oraz warunków umowy, widać wyraźnie jak wszelkie ryzyka związane z realizacją zamówienia publicznego są przerzucane na Wykonawcę. W analizowanym przypadku, minimalizując własne ryzyko wynikające z braków w dokumentacji projektowej nie tylko Zamawiający dopuścił się naruszenia obowiązujących przepisów, ale naruszenie to zostało usankcjonowane przez wyrok Krajowej Izby Odwoławczej.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że o ile Zamawiającemu, zgodnie z orzecznictwem sądowym, przysługuje prawo do kształtowania zasad ustalania wynagrodzenia w sposób określony w przedmiotowym postępowaniu - wynagrodzenie kosztorysowe, ale z elementami wycenianymi na zasadzie ryczałtu, to opracowanie przedmiaru zostało wykonane z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r.^[1] precyzyjnie określa zasady opracowania przedmiaru.
Zgodnie z § 6 ust. 1:

przedmiar robót powinien zawierać zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych w kolejności
technologicznej ich wykonania wraz z ich szczegółowym opisem lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis oraz wskazaniem właściwych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek przedmiarowych robót podstawowych.

Ponadto zgodnie z § 9 i 10 rozporządzenia:

Nie ulega żadnej wątpliwości, że pozycja przedmiaru "inne koszty wykonawcy wynikające z projektu powyżej nieujęte" nie może być uznana za spełniającą wymagania wynikające z rozporządzenia.
KIO w uzasadnieniu wyroku uznała natomiast, że zapisy w SIWZ nie naruszają jakichkolwiek przepisów, a tym samym, że przedmiar został opracowany prawidłowo i nie może być kwestionowany zapis w SIWZ o brzmieniu:

„Jeżeli dana robota wynikająca z dokumentów stanowiących opis przedmiotu zamówienia nie jest ujęta w przedmiarze jako samodzielna pozycja przedmiarowa, to wówczas jej koszt należy ująć w innych pozycjach przedmiaru lub w zryczałtowanej pozycji "inne koszty wykonawcy wynikające z projektu powyżej nieujęte".

Swoje stanowisko KIO wywodzi prezentując następującą analizę:

„Dostrzec zatem trzeba, iż przedmiot zamówienia – szczegółowy zakres świadczenia, do wykonania którego zobowiązany będzie wykonawca wyłoniony w postępowaniu określa szereg dokumentów tego postępowania: specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót, dokumentacja projektowa, w tym wchodzące w jej skład sporne przedmiary robót. (…)
Zatem, w świetle treści art. 31 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych informacje zawarte w przedmiarach robót, stanowiących załącznik do SIWZ nie stanowią zamkniętego i sztywnego źródła wiedzy o zakresie przedmiotu zamówienia – przedmiary robót stanowią jedynie jeden z elementów dokumentu, który służy do opisania przedmiotu zamówienia.
Powyższe wynika także z istoty przedmiaru robót, który sam w sobie nie definiuje szczegółowego zakresu roboty budowlanej, ale służy jak najwierniejszemu, w miarę możliwości odzwierciedleniu składających się na daną robotę budowlaną nakładów, robocizny, materiałów, które opisane są w projekcie budowlanym oraz projektach wykonawczych. W tym zakresie przedmiar robót jest dokumentem wtórnym i dopełniającym projekt i specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót i nie determinuje w sposób wyłączny zakresu prac objętych przedmiotem zamówienia”.

Powyższe stanowisko KIO jest zastanawiające w świetle jednoznacznych, wyżej przytoczonych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury j jednocześnie bardzo groźne dla praktyki zamówień publicznych na wykonanie robót budowlanych. Wskazuje bowiem, że przedmiar robót może być traktowany jako opracowanie, w którym pozycje przedmiarowe i ich opisy, podlegające wycenie przez Wykonawców, nie muszą być adekwatne do rodzajów i zakresów robót wynikających z projektów i specyfikacji technicznych.
Takie podejście stoi w sprzeczności nie tylko z przepisami rozporządzenia, ale również stosowanymi i przestrzeganymi od lat zasadami kosztorysowania. Zajmując się problematyką kosztorysowania od lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, muszę stwierdzić, że nie spotkałem się z pomysłem, aby przedmiar na podstawie którego ma być sporządzony kosztorys, opracowywać na podobnych zasadach, które mogą prowadzić do absurdu. Można bowiem sobie wyobrazić przedmiary, w których będą pojawiały się takie pozycje jak: pozostałe roboty konstrukcyjne, inne roboty wykończeniowe, instalacyjne, wszystkie pozostałe koszty wynikające z projektu itp., dodatkowo z zapisami, że koszty tych robót można także uwzględnić w kalkulacji dowolnych pozycji kosztorysowych.
Kalkulacja sporządzona na podstawie takiego przedmiaru jest czystą abstrakcją, w której przestają obowiązywać reguły i zasady właściwe dla kalkulacji w formie kosztorysu ofertowego.


Drugi z opisanych przykładów należy natomiast do praktyk zasługujących na pozytywną ocenę i rozpowszechnienie.
Zarówno działania Zamawiającego jak i wyrok KIO z uzasadnieniem pokazują bowiem właściwe podejście do opisu sposobu obliczenia ceny oferty oraz znaczenia przedmiaru i przestrzegania zasad kosztorysowania robót budowlanych.
Jednoznaczne, szczegółowe sprecyzowanie w SIWZ reguł obowiązujących przy opracowaniu kosztorysu ofertowego, ze szczególnym uwzględnieniem sposobu określenia cen jednostkowych zostało uznane przez KIO jako właściwe i na tej podstawie możliwe było dokładne sprawdzenie i analiza kalkulacji kosztorysowej Wykonawcy. W konsekwencji było możliwe skuteczne odrzucenie oferty, w której kalkulacji stwierdzono niezgodność z treścią SIWZ, polegającą na manipulacji cenami jednostkowymi w kosztorysie - zaniżenie jednych i zawyżenie innej ceny jednostkowej.
Z przebiegu postępowania oraz z rozstrzygnięcia KIO wynika, jak ważne jest przestrzeganie reguł dotyczących kosztorysowania, zgodnych z propagowanymi od lat m.in. przez Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych standardami kosztorysowania, w których zarówno sama formuła kalkulacji uproszczonej, cena kosztorysowa, jak i ceny jednostkowe są szczegółowo określone.
Uzasadnienie KIO wskazuje jednoznacznie, że przy sprawdzeniu i ocenie ofert istotne znaczenie ma nie tylko cena oferowana przez Wykonawcę za wykonanie przedmiotu zamówienia, ale również sam kosztorys ofertowy, który powinien być traktowany jako bardzo ważny dokument, określający zobowiązanie Wykonawcy do wykonania poszczególnych elementów przedmiotu zamówienia (pozycji przedmiaru) wg wartości cen jednostkowych określonych dla tych pozycji przez Wykonawcę, z uwzględnieniem kosztów bezpośrednich (R,M,S) kosztów pośrednich i zysku.

W podsumowaniu warto zwrócić uwagę na jeden bardzo ważny dodatkowy aspekt opisanych praktyk, związany z szeroko dyskutowanym problemem ceny rażąco niskiej.
Bagatelizowanie przez Zamawiających zasad obowiązujących przy opracowaniu kalkulacji ceny oferty i dopuszczenie określania cen jednostkowych przez Wykonawców bez rygorów właściwych dla standardów kosztorysowania robót budowlanych utrudnia i w istotny sposób ogranicza możliwość analizy ceny ofert.
Nieporównywalność cen poszczególnych elementów przedmiotu zamówienia (pozycji przedmiaru), wynikająca ze swobody kształtowania cen jednostkowych (możliwość przenoszenia kosztów między pozycjami i uwzględnienia kosztów robót pominiętych w przedmiarze w dowolnych pozycjach kosztorysu) powoduje, że przedmiotem porównań i analiz może być wyłącznie cena oferty. Wskazanie składowych elementów ceny mających wpływ na wysokość ceny jest bardzo utrudnione, a ich analiza i ocena jest praktycznie niemożliwa.

Warszawa, 23.09.2013

^[1] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz.1129)