Kryterium kosztowe oceny ofert

Wprowadzenie

W lipcu 2018 r. ukazało się Rozporządzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie metody kalkulacji kosztów cyklu życia budynków oraz sposobu przedstawiania informacji o tych kosztach^[1], wydane na podstawie art.91 ust.7c ustawy z dnia 29 stycznia 2004 – Prawo zamówień publicznych (Dz.U z 2017 r. poz. 1579 i z 2018 r. poz.138).
 

Na wydanie tego rozporządzenia Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa miał aż dwa lata. Przez ten okres większość regulacji wprowadzonych w 2016 r. artykułem 91 ustawy Prawo zamówień publicznych nie miało zastosowania z powodu braku szczegółowych wytycznych. Chodzi przede wszystkim o możliwość zastosowania przy wyborze najkorzystniejszej oferty kryterium kosztowego kalkulowanego w oparciu o cykl życia obiektu. Obecnie, po ukazaniu się omawianego przepisu, kryterium kosztu jest równouprawnione z kryterium ceny i innymi kryteriami wymienionymi w art.91, ust.2 ustawy Pzp. Sądzić należy, że możliwość uwzględnienia przy wyborze oferty również przyszłościowych kosztów związanych z ofertą wykonawcy jest godna zainteresowania z uwagi na kompleksowość ujęcia zagadnienia i szerszy rachunek ekonomiczny.

Kryterium kosztowe w przepisach

Zgodnie z ustawą Pzp kryterium kosztu można określić z wykorzystaniem rachunku kosztów cyklu życia obejmującego w szczególności koszty poniesione przez zamawiającego lub innych użytkowników związane z:

Wytyczne te stały się podstawą do opracowania rozporządzenia w sprawie metody kalkulacji kosztów cyklu życia budynków oraz sposobu przedstawiania informacji o tych kosztach. Tak więc ustawodawca podał metodę kalkulacji tylko dla budynków, czyli obiektów kubaturowych.
Paragraf 1 tego rozporządzenia stanowi, że kalkulację kosztów cyklu życia budynku oblicza się jako sumę kosztów nabycia, użytkowania oraz utrzymania budynku obliczoną wg wzoru:
 

Rozporządzenie uszczegóławia również sposób kalkulacji kosztów użytkowania i utrzymania dla budynków.

Kryterium kosztowe w życiu codziennym

Kryterium kosztu nie jest zagadnieniem nowym i praktycznie wszyscy mamy z nim do czynienia w życiu prywatnym, chociażby przy zakupie wszelkiego rodzaju urządzeń do wyposażenia mieszkania. Kupujący, zapoznając się z ofertą produktów o tym samym przeznaczeniu, dokonuje wyboru kierując się nie tylko ceną, estetyką wykończenia, kolorem, zakresem funkcji, okresem gwarancji, ale również np. energooszczędnością. Ten ostatni parametr przekłada się na wielkość poboru prądu, a w ślad za tym na wysokość rachunków i comiesięczny ubytek realnych środków finansowych z portfela. Dopiero wypadkowa ceny i systematycznie ponoszonych kosztów miesięcznych w określonym czasie daje podstawę satysfakcjonującego wyboru.
 

Bardziej złożonym przykładem, ale jednocześnie bardziej czytelnym z uwagi na większą wagę przykładaną przez klientów do kosztów eksploatacji, jest wybór samochodu. Podstawowymi parametrami analizowanymi przez klientów obok ceny, marki, komfortu jazdy, jest z pewnością ocena awaryjności auta, normatywne zużycie paliwa, koszty obowiązkowych przeglądów. Te parametry mają wpływ na wysokość szeroko pojętych kosztów użytkowania i utrzymania samochodu. Jeżeli auto charakteryzuje się awaryjnością potwierdzoną opiniami klientów na wszelkiego rodzaju blogach, to kupujący musi liczyć się ze zwiększonymi kosztami napraw po upływie okresu gwarancji. Jeżeli samochód zużywa więcej paliwa niż inne, klient powinien w kalkulacji dotyczącej opłacalności zakupu uwzględnić różnicę kosztów z tego tytułu w założonym okresie użytkowania samochodu. Jeżeli obowiązkowe przeglądy są kosztowniejsze niż innych samochodów w tej samej klasie, to różnicę tę też musi mieć na uwadze. Finalnie, po analizie szeregu parametrów, kupujący może zdecydować się na nabycie samochodu droższego, z wyraźnie wyższą ceną wyjściową niż ceny pozostałych aut, ale z mniejszymi kosztami w okresie eksploatacji, co po upływie np. pięciu lat będzie wynikowo korzystniejszym wariantem.

Kryterium kosztowe w budownictwie

Wyborów dokonują również zamawiający roboty budowlane. Przed wprowadzeniem rozporządzenia w życie, zamawiający dysponujący publicznymi środkami musieli dokonać wyboru (np. dotyczącego wyposażenia pływalni w kosztowną, nierdzewną nieckę basenową lub tańszą nieckę z betonu wyłożoną płytkami) na etapie opisu przedmiotu zamówienia. W ten sposób dokonany wybór stawał się wymogiem zamawiającego i był na miarę posiadanych przez niego środków, które zamierzał przeznaczyć na roboty budowlane. Jeżeli dysponował skromniejszymi funduszami, decydował się na tańsze rozwiązanie i na odwrót, a za kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty spośród złożonych przez wykonawców, przyjmował cenę robót budowlanych i inne pozacenowe kryteria, np. termin gwarancji, termin realizacji.
 

Obecnie, jeżeli zamawiający będzie się kierował przy wyborze najkorzystniejszej oferty kryterium kosztowym uzależnionym od technologii wykonania niecki, wybór dokonany zostanie samoistnie wg opisanego w SIWZ sposobu oceny ofert. Postępowanie wykaże, czy koszty użytkowania i utrzymania niecki stalowej z uwzględnieniem kosztu nabycia będą konkurencyjne do sumy wszystkich kosztów ponoszonych przy realizacji niecki betonowej.
Tymczasem inwestorzy prywatni, niepoddawani rygorom ustawy, mieli zawsze swobodę wyboru związaną nie tylko z kosztami nabycia, ale również z przyszłościowymi kosztami generowanymi w trakcie eksploatacji. Przy wyborze kierowali się nie tylko ceną robót budowlanych, ale również wysokością kosztów napraw, remontów i konserwacji, które są znacznie wyższe przy niecce z betonu niż przy niecce stalowej.
 

Tak więc, do momentu ukazania się rozporządzenia z dnia 11 lipca 2018 r. - aktu wykonawczego do ustawy Pzp, traktującego o sposobie kalkulacji cyklu życia budynków, mechanizmy wyboru dla inwestorów prywatnych i działających w obszarze zamówień publicznych były zróżnicowane, uzależnione od źródeł finansowania.
 

Przedmiotowe rozporządzenie dało zamawiającym w zamówieniach publicznych mechanizmy i narzędzia, dzięki którym będą mogli uwzględniać w postępowaniach, tak jak inwestorzy prywatni, kryteria kosztowe i dokonywać podobnych analiz. Przed nimi pojawiło się nowe, odpowiedzialne zadanie polegające na doborze takich kryteriów, które będą istotne i adekwatne do charakteru przedmiotu zamówienia, a ocena ich wielkości uzależniona będzie od konkretnych rozwiązań projektowych, co pozwoli im wybrać najkorzystniejszą ofertę spośród złożonych.
 

Podsumowując, do tej pory strategiczne rozwiązania przy zamawianiu dokumentacji projektowej lub inwestycji w trybie „zaprojektuj i wybuduj” były przedstawiane w SIWZ w formie wymagań architektonicznych, konstrukcyjnych czy technologicznych. Określona technologia budowy np. niecki basenowej była wymogiem zamawiającego. W aktualnych uwarunkowaniach zamawiający mogą dokonać wyboru technologii poprzez kryterium kosztowe związane z ceną nabycia i poziomem generowanych kosztów w zależności od proponowanej przez wykonawców technologii.
 

Z praktyki wynika, że były i takie postępowania w trybie „zaprojektuj i wybuduj”, w których zamawiający kierowali się przy wyborze jedynie ceną, nie zważając na proponowaną przez wykonawcę technologię. Takie jednak konstrukcje postępowania zazwyczaj kończyły się katastrofą dla obu stron procesu inwestycyjnego.

Kryterium kosztowe w trybie „wybuduj”

Powstaje pytanie, czy kryterium kosztu może mieć zastosowanie w każdym rodzaju postępowania o zamówienie publiczne w budownictwie?
 

Z pewnością przy zamawianiu dokumentacji projektowej trudno sobie wyobrazić przyjęcie kryterium kosztowego przy wyborze najkorzystniejszej oferty. Koszt opracowania dokumentacji projektowej nie jest uzależniony od kosztów generowanych przez przyjęte rozwiązania projektowe (basenowa niecka stalowa czy betonowa) w związku z czym koszt nie może być kryterium.
 

W przypadku zamawiania robót budowlanych na podstawie dokumentacji projektowej sprawa już nie jest taka oczywista. Jeżeli podstawą złożenia oferty przez wykonawcę jest szczegółowa dokumentacja projektowa określona rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego określająca, zgodnie z § 5, ust.2 rozporządzenia szczegółowe rozwiązania budowlano-konstrukcyjne, materiałowe, oraz rozwiązania detali architektonicznych, urządzeń, instalacji i wyposażenia technicznego, to wydawałoby się, że nie ma miejsca na zastosowanie kryterium kosztowego związanego ze swobodą rozwiązania projektowego.
 

Tymczasem taka możliwość pojawia się np. przy robotach instalacyjnych i technologicznych, co podyktowane jest przepisami ustawy Pzp. Ustawa ta nie pozwala generalnie na wskazywanie w dokumentacji projektowej znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, źródła lub szczególnego procesu, który charakteryzuje produkty lub usługi dostarczane przez konkretnego wykonawcę i nakazuje ten zakres robót opisać ogólnie, poprzez parametry. W konsekwencji tych regulacji projektanci unikają wskazywania konkretnych np. urządzeń technologicznych i przyjmują rozwiązania ogólne z adnotacją w projekcie o możliwości przyjmowania urządzeń równoważnych spełniających wymagane parametry i konieczności dostosowania rozwiązań projektowych pod wybrane, konkretne urządzenie. I tutaj można widzieć możliwość zastosowania kryterium kosztowego.
 

Przykładowo, wykonawcy realizujący roboty technologiczne w przepompowniach mają do wyboru na rynku pełen wachlarz pomp, które będą spełniać priorytetowe dla zamawiającego parametry lecz ceny ich zakupu są zróżnicowane, podobnie jak generowane przez nie koszty w okresie eksploatacji.
 

Ciekawym przykładem może być również postępowanie przetargowe na wykonanie liniowych robót inżynieryjnych. Zdarza się, że zamawiający sektorowi oczekują ofert wariantowych na wykonanie sieci z rur PVC, GRP, kamionkowych itd. W takich przypadkach dokumentacja projektowa jest opracowywana w sposób bardziej uniwersalny, przy założeniu jednak, że po wyborze wariantu wykonawca uszczegółowi ją pod kątem konkretnej technologii. Obecnie przepisy ustawy Pzp pozwalają na zastosowanie przy wyborze najkorzystniejszej oferty, kryterium kosztu, co pozwoli na analizowanie nie tylko kosztów nabycia, ale również kosztów generowanych przez rodzaj zastosowanych rur, które będzie w przyszłości ponosił zamawiający. Problemem może jednak okazać się metodologia kalkulacji cyklu życia obiektów inżynieryjnych, która nie jest wskazana przez ustawodawcę w rozporządzeniu.

Kryterium kosztowe w trybie „zaprojektuj i wybuduj”

Inaczej należy spojrzeć na problem w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego realizowanego w trybie „zaprojektuj i wybuduj”, w którym jest znacznie więcej miejsca na zastosowanie kryterium kosztowego, ponieważ zamawiający nie dysponuje dokumentacją projektową a jedynie programem funkcjonalno-użytkowym.
 

Zamawiający wybiera najkorzystniejszą ofertę, której wyznacznikiem jest koszt cyklu życia obiektu, na który składa się cena nabycia i generowane koszty użytkowania i utrzymania obiektu w założonym cyklu jego życia. W takim przypadku zamawiający wybiera ofertę z najniższym kosztem. Oczywiście nic nie stoi na przeszkodzie ustanowienia przez zamawiającego również dodatkowego kryterium pozacenowego z określoną wagą i wówczas wyznacznikiem wyboru będzie najkorzystniejsza wypadkowa kosztu i tego kryterium pozacenowego.
 

Zauważyć jednak należy, że ustanawiając kryteria należy kierować się rozsądkiem i obiektywizmem. Z praktyki wynika, że dobranych przez zamawiającego kryteriów nie powinno być więcej niż 3. Powyżej tej liczby zamawiający traci perspektywę i punkt odniesienia.

Zestawienie kryteriów wg ustawy Pzp

W tabelce zestawiono możliwe do wyboru kryteria wynikające z ustawy Pzp w zależności od trybu postępowania.

Kryterium kosztowe dla obiektów niebędących budynkami

Analizując przepisy związane z kryterium kosztowym należy zwrócić uwagę na pewien problem. W ustawie Pzp, w art.91, ust.7c delegacja dla Ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dotyczyła określenia, w drodze rozporządzenia, metody kalkulacji kosztów cyklu życia budynków czyli obiektów kubaturowych. W takim razie, jak należy postępować w przypadku, kiedy przedmiotem zamówienia są budowle lub roboty inżynieryjne, a nie ma wytycznych dotyczących metody kalkulacji?
 

Przypuszczać należy, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby ustanawiać kryteria kosztowe również dla tego rodzaju robót budowlanych, z tym że zamawiający będzie zmuszony sam opracować metodę kalkulacji (mając oczywiście „na podglądzie” metodę kalkulacji dla cyklu życia budynku).
 

Ponadto zamawiający będzie musiał zdecydować o długości okresu, w którym będzie badał generowane przez obiekt koszty (dla budynku ustawodawca przyjął okres 30 lat) i czy będzie uwzględniał koszty likwidacji obiektu (ustawodawca przy określaniu metody kalkulacji dla budynku pominął koszty likwidacji, uznając zapewne, że badany okres jest za krótki dla obiektu, żeby analizować koszty związane z likwidacją budynku).

Dyskontowanie

W rozporządzeniu w sprawie metody kalkulacji kosztów cyklu życia budynków… ustawodawca pominął również zagadnienie dyskontowania strumieni finansowych w czasie. Widocznie uznał, że do wyboru najkorzystniejszej oferty wystarczy zsumować koszty nabycia (cena robót budowlanych), koszty użytkowania i koszty utrzymania, które razem pojawią się w przyszłości lecz bez ich dyskontowania i porównać w przypadku kilku ofert. Najniższe koszty będą stanowiły o wyborze oferty.
 

Tymczasem przeprowadzone analizy wykazały, że przy odpowiednim doborze kwot dyskontowanie może zmienić wynik postępowania – tzn. najkorzystniejsza oferta wybrana wg metody kalkulacji wskazanej w rozporządzeniu wcale nie musi być najkorzystniejszą, jeżeli weźmie się pod uwagę dyskontowanie i przepływy strumieni finansowych w czasie.
 

Najbliższe miesiące pokażą, czy metoda wskazana w rozporządzeniu wytrzyma próbę czasu i czy w ogóle zamawiający będą skłonni wykorzystywać kryterium kosztowe przy wyborze najkorzystniejszej oferty.

^[1] Rozporządzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie metody kalkulacji kosztów cyklu życia budynków oraz sposobu przedstawiania informacji o tych kosztach (Dz.U. poz. 1357)