Wprowadzenie

 

W ostatnim okresie coraz częściej sygnalizowane są przypadki unieważniania przez Zamawiających postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane, ze względu na zbyt dużą dysproporcję między ceną oferowaną przez wykonawcę a kwotami oszacowanymi przez Zamawiającego.

Jako przykład dużych rozbieżności wyceny wykonawcy i inwestora przytaczany jest między innymi przetarg na budowę Oczyszczalni Ścieków "Czajka" w Warszawie, w którym wartość umowy powinna być ponad 3-krotnie wyższa niż zakładał inwestor i „wynika to z faktu różnicy w czasie sporządzania ofert inwestora i wykonawcy”.

W związku z opisanymi zjawiskami formułowane są opinie o realnym zagrożeniu dotyczącym niewykorzystania znacznej części środków finansowych z Unii Europejskiej i zgłaszane są postulaty, aby:

  1. w sytuacji dynamicznej zmiany cen czynników produkcji preferowaną formą wynagrodzenia było wynagrodzenie kosztorysowe z umownymi zapisami o sposobie, czasie i podstawach jego zmiany;
  2. opracowane kosztorysy inwestorskie określające dla Zamawiającego wartość robót budowlanych były aktualizowane na dzień otwarcia ofert;
  3. Zamawiający roboty budowlane dysponował rezerwą środków na pokrycie nadzwyczajnych wydatków wynikających z umowy;
  4. przyjąć krajowe zasady zawierania i realizacji kontraktów budowlanych w oparciu o procedury FIDIC, w szczególności dla inwestycji finansowanych ze środków publicznych i pomocowych UE.

 

Odnosząc się do ww. opinii i propozycji przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że:

– sygnalizowane i przedstawiane w mediach przypadki nie są poparte szeroką i szczegółową analizą tych zjawisk, w oparciu na przykład o dane z ogłoszeń publikowanych w Biuletynie Zamówień Publicznych;

– przedstawiona diagnoza dotycząca przyczyn występowania niepokojących zjawisk unieważniania postępowań i odstępowania wykonawców od kontraktów ze względu na ich niedoszacowanie jest zbyt ogólna, powierzchowna i nie uwzględnia obowiązującego stanu prawnego określonego ustawą Prawo zamówień publicznych /pzp/ i odpowiednich aktów wykonawczych.

 

Wymaga między innymi wyjaśnienia, iż informacje o dwóch przetargach, a mianowicie – na budowę Mostu Północnego w Warszawie oraz rozbudowę Oczyszczalni Ścieków „Czajka”, podawanych jako przykłady rażących dysproporcji między wyceną inwestora a ceną podaną w ofertach, odnoszą się do postępowań, których przedmiotem było zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych. Tym samym tych przypadków nie mogą dotyczyć uwagi o nieprawidłowościach przy opracowywaniu kosztorysu inwestorskiego.

 

Cena oferty a wartość zamówienia i planowane środki

 

Dla wyjaśnienia kwestii dotyczącej unieważniania postępowań z powodu dysproporcji między ceną oferty a planowanymi przez Zamawiającego kwotami należy przypomnieć, że w ustawie pzp są jednoznacznie określone procedury i zasady dotyczące unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W art. 93 ustawy Pzp jest określony zamknięty katalog przesłanek, których wystąpienie musi skutkować unieważnieniem postępowania przez Zamawiającego. Jedną z nich jest sytuacja, gdy cena oferty najkorzystniejszej jest wyższa niż kwota środków, którą Zamawiający może przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia.
Jednocześnie przepisy ustawy Pzp nie zawierają żadnych wskazówek w jaki sposób i na jakiej podstawie kwota ta powinna być określana, podobnie jak odczytywana przez Zamawiającego tuż przed otwarciem ofert kwota środków, którą Zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie danego zamówienia.
W ustawie nie ma również żadnego zapisu, na podstawie którego wysokości ww. kwot można by utożsamiać z wartością zamówienia, o której mowa w ustawie.
Pojęcie „wartość zamówienia” nie jest co prawda w ustawie zdefiniowane i ograniczono się jedynie do wskazania jako podstawy jej określenia - całkowite, szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku i usług, ale jednocześnie ustalono szereg zasad, których należy przestrzegać przy obliczaniu tej wartości (art.32 ust.2÷4, art.33 ust.2, art.34, art.35) a przede wszystkim jednoznacznie określono, że wartość zamówienia służy głównie (na podstawie progów kwotowych podawanych w euro) do ustalenia zakresu stosowania przepisów ustawy.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że wartość zamówienia (określana z uwzględnieniem ww. zasad i wyrażana w euro po odpowiednim przeliczeniu) nie jest i nie może być przyjmowana za kwotę środków, którą zamawiający powinien przewidzieć i dysponować na sfinansowanie zamówienia, niezależnie od tego czy zamówienie dotyczy dostaw, usług czy też robót budowlanych.
W odniesieniu do zamówienia, którego przedmiotem jest wykonanie robót w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, wartość zamówienia określa się na podstawie kosztorysu inwestorskiego lub planowanych kosztów robót budowlanych.

 

Kosztorys inwestorski zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych jest opracowaniem służącym wyłącznie do określania wartości zamówienia i w związku z tym nie ma żadnych podstaw, by temu opracowaniu przypisywać inne funkcje i znaczenie (w tym – jako podstawy do ustalania budżetu inwestycji budowlanej, czy planowanych kwot środków potrzebnych do sfinansowania zamówienia na roboty budowlane).

 

Dlatego też należy uznać za nieporozumienie formułowanie postulatów dotyczących wprowadzenia zmian w obecnie obowiązujących przepisach regulujących metody i podstawy sporządzania kosztorysów inwestorskich. Proponowane zmiany, polegające na wprowadzeniu obowiązku aktualizacji kosztorysu inwestorskiego na dzień otwarcia ofert, a także inne zgłaszane propozycje (dotyczące uwzględnienia w formule kalkulacyjnej wartości kosztorysowej rezerwy na roboty nieprzewidziane i dodatkowe) są sprzeczne z przepisami ustawy Pzp, a przede wszystkim nie mają znaczenia dla rozwiązania podnoszonego problemu.

 

Warto zwrócić uwagę, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury (w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego...[1]) jedną z podstaw ustalania cen jednostkowych robót decydujących o wartości kosztorysowej są dane rynkowe, w tym dane z zawartych wcześniej umów lub powszechnie stosowanych, aktualnych publikacji. W przypadku ustalania cen jednostkowych na podstawie kalkulacji szczegółowej, ceny czynników produkcji (robocizny, materiałów i pracy sprzętu) określa się w kolejności - na podstawie analizy własnej lub danych rynkowych.

Tym samym ceny, stanowiące podstawę kalkulacji w kosztorysie inwestorskim, mogą uwzględniać przewidywany wzrost cen robót budowlanych oraz rezerwę właściwą dla wynagrodzenia ryczałtowego. Nie jest natomiast możliwe i nie ma w świetle powyższych wyjaśnień potrzeby wprowadzania jako odrębnych składników w formule wartości kosztorysowej takich pozycji jak rezerwa, kwoty tymczasowe lub warunkowe oraz kwota wynikająca z przewidywanego wzrostu cen.

Zamawiający na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów może i powinien dostosować sposób, w tym podstawy opracowania kosztorysu inwestorskiego, do przyjętej formy wynagrodzenia.

 

Uwzględniając powyższe wyjaśnienia, nie można w mojej ocenie mówić o trudnościach w rozstrzyganiu przetargów i zawieraniu umów o roboty budowlane ze względu na obowiązujące przepisy dotyczące opracowania kosztorysu inwestorskiego. Istota problemu sprowadza się bowiem do dwóch zagadnień, a mianowicie:

– planowania budżetu /kosztów/ inwestycji, w tym kwoty środków potrzebnych do sfinansowania realizacji udzielanych zamówień publicznych na roboty budowlane,

– warunków zawierania umów, ze szczególnym uwzględnieniem umów na wykonanie prac projektowych i robót budowlanych.

 

Planowane koszty inwestycji i umowy o roboty budowlane

 

Odnośnie określania budżetu inwestycji należy zwrócić uwagę, iż obecne uregulowania ustawy Prawo zamówień publicznych wraz z aktami wykonawczymi, a także innych przepisów, pozostawiają zamawiającemu w ww. zakresie daleko idącą swobodę.

Istnieją co prawda regulacje dotyczące określenia tzw. wartości kosztorysowej inwestycji, ale mają one bardzo ramowy charakter, nie narzucają obligatoryjnych podstaw kalkulacji i mają zastosowanie wyłącznie do inwestycji finansowanych z budżetu państwa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa[2]).

 

W odniesieniu do problemów formułowania w warunkach umowy odpowiednich zapisów dotyczących zasad ustalenia wynagrodzenia wykonawcy - należy stwierdzić, iż przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie zawierają ograniczeń odnośnie możliwości zastosowania formy wynagrodzenia kosztorysowego.

O formie wynagrodzenia decyduje zamawiający poprzez odpowiednie zapisy w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia z uwzględnieniem swobody kontraktowej wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego. Jednym z możliwych i w zdecydowanej większości przypadków optymalnym rozwiązaniem jest przyjęcie formy wynagrodzenia kosztorysowego w rozumieniu art. 630 k.c. Istotą tej formy wynagrodzenia jest to, że zamawiający wypłaca wykonawcy wynagrodzenie za rzeczywisty, zweryfikowany w trakcie realizacji i uznany przez zamawiającego zakres robót. Zgodnie bowiem z art. 630 § 1 k.c., biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r.[3], wykonawcy przysługuje prawo do podwyższenia umówionego wynagrodzenia, jeżeli zajdzie konieczność wykonania prac, które nie były przewidziane w zestawieniu prac planowanych /przedmiarze/ będącym podstawą obliczenia wynagrodzenia w kosztorysie ofertowym.

 

Podsumowanie

 

Uwzględniając przedstawione wyżej informacje i wyjaśnienia należy uznać za bardzo dyskusyjne prezentowane w wielu ostatnich wystąpieniach rozwiązanie problemów przy udzielaniu zamówień publicznych i zawieraniu umów na roboty budowlane, polegające na wprowadzeniu szeregu zmian w obowiązujących przepisach. Zmiany te bowiem sprowadzałyby się przede wszystkim do nałożenia obowiązku stosowania określonych przepisami warunków zawierania umów o roboty budowlane

W tej sytuacji celowym wydaje się podjęcie działań, których efektem byłoby opracowanie wzorcowych procedur i warunków zawierania umów o roboty budowlane, a następnie ich szerokie rozpropagowanie do stosowania. Opracowanie to mogłoby stanowić element wytycznych lub podręczników, które mają zastosowanie przy realizacji projektów w ramach programów finansowanych z Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności.
Wartym podkreślenia jest, iż w 2004 r. na zlecenie Urzędu Zamówień Publicznych została opracowana przez „Wzorcowa dokumentacja przetargowa dla robót budowlanych”[4], w której w dużej mierze uwzględniono proponowane rozwiązania.

 

 

[1] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz.U, nr 130, poz.1389)

 

[2] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. nr 120, poz.831)

 

[3] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz.U. nr 202, poz.2072 i z 2005r. nr 75, poz.664)

 

[4] przyp. red.: patrz – Buduj z Głową 3/2005