Obowiązek ujęcia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) opisu sposobu obliczenia ceny oferty jest zawarty w ustawie dotyczącej zamówień publicznych nieprzerwanie od 1994 r.
Pomimo tak długiego okresu obowiązywania tego przepisu w niezmienionej formie i licznych publikacji na ten temat, zapisy umieszczane w SIWZ dotyczące opisu sposobu obliczenia ceny w dalszym ciągu niestety pozostawiają wiele do życzenia i często są obarczone błędami, które skutkują licznymi odwołaniami.
W związku z jednym z orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej (KIO) chciałbym zwrócić uwagę na pewien zapis często pojawiający się SIWZ.
Orzeczenie dotyczyło postępowania, w którym Zamawiający w opisie sposobu obliczenia ceny stwierdził, że:
- cenę należy określić na podstawie kosztorysu ofertowego,
- kosztorys ofertowy należy sporządzić na podstawie przedmiaru robót (stanowiącego załącznik do specyfikacji), specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, dokumentacji projektowej,
- w kosztorysie należy wyszczególnić i wycenić wszystkie składniki cenotwórcze, na podstawie których został on opracowany,
- ewentualne pozycje katalogowe podano wyłącznie dla ułatwienia sporządzenia kalkulacji a stosowanie ich do wyceny nie jest obligatoryjne,
- wraz z ofertą ma być złożony kosztorys ofertowy w formie uproszczonej.
W umowie natomiast zawarto postanowienie, że rozliczenie inwestycji nastąpi kosztorysem powykonawczym wg faktycznie wykonanych robót na podstawie cen jednostkowych kosztorysu ofertowego.
Wyżej przytoczone zapisy, które nie są wyjątkowe i występują w wielu specyfikacjach, nie formułują zasad obliczeń w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Można mieć do nich wiele zastrzeżeń, ale w niniejszej opinii chciałbym się odnieść tylko do jednego sformułowania, a mianowicie dotyczącego konieczności wyszczególnienia w kosztorysie wszystkich składników cenotwórczych.
W związku z tym zapisem w przedmiotowym postępowaniu było złożone odwołanie na odrzucenie oferty z powodu braku składników cenotwórczych w ofercie i KIO wydała wyrok, w którym odwołanie zostało uwzględnione. KIO uznała, że odrzucenie oferty z powodu braku wyszczególnienia składników cenotwórczych było bezpodstawne i jest naruszeniem ustawy. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono między innymi, że:
- opis sposobu obliczenia ceny powinien stanowić zbiór szczegółowych wymagań podanych przez Zamawiającego, określający przede wszystkim metodę i podstawy sporządzenia kalkulacji kosztorysowej robót budowlanych przez Wykonawcę, sposób i formę jej przedstawienia, a także sposób kalkulacji innych składników przedmiotu zamówienia,
- Zamawiający zawarł opis sposobu obliczania ceny ofertowej, jednakże w ocenie Izby jego zapisy są nieprecyzyjne i budzą wątpliwości,
- sformułowanie: „W kosztorysie należy wyszczególnić i wycenić wszystkie składniki cenotwórcze, na podstawie których kosztorys ofertowy został opracowany”, mogłoby świadczyć, że chodzi o kosztorys ofertowy sporządzony metodą szczegółową, gdyby nie wyraźne wskazanie przez Zamawiającego, że ma być złożony wraz z ofertą „kosztorys ofertowy w formie uproszczonej”,
- stwierdzenie „(…..) wyszczególnić i wycenić wszystkie składniki cenotwórcze (….)”, czyni niniejszy zapis nieostrym i wieloznacznym, pozwalającym na odmienne rozumienie przez każdego z uczestników postępowania, prowadzącym wręcz do kosztorysu ofertowego w formie szczegółowej,
- użycie wieloznacznego sformułowania „wszystkie składniki cenotwórcze” jest niewystarczające (…) należy bowiem wskazać, że różny mógł być poziom agregacji składników cenotwórczych, a tym samym rozumienia pojęcia „wszystkie składniki cenotwórcze” w sformułowaniu,
- fakt formalnego niewyszczególnienia w kosztorysie ofertowym w formie uproszczonej składników cenotwórczych stanowi niezgodność tylko co do formy, a nie co do treści oferty z SIWZ,
- niepodanie składników cenotwórczych w kosztorysie ofertowym w formie uproszczonej przez Odwołującego, nie wpływa na rozpoznanie i przyjęcie przez Zamawiającego jednego z elementów essentialae negotii oferty, jakim jest jej cena, a konkretnie nie odnosi się do pozycji kosztorysu według których wynagrodzenie z tytułu umowy zostanie ostatecznie ustalone,
- brak składników cenotwórczych nie wpływa na treść oferty, ani na możliwość dokonania oceny złożonej oferty oraz na określenie istotnych warunków niezbędnych do zawarcia umowy,
- Zamawiający nie wykazał, w jaki sposób brak przedmiotowych informacji (tj. składników cenotwórczych w kosztorysie ofertowym w formie uproszczonej) może wpływać na zakres, wartość i sposób wykonania zamówienia wynikające z oferty, czyli na jej istotne elementy.
W konkluzji Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, że składniki cenotwórcze zostały zawarte w cenach jednostkowych kosztorysu ofertowego w formie uproszczonej, a ich niewyszczególnienie nie wpływa na merytoryczną treść oferty, wobec oparcia kosztorysu ofertowego o przygotowane przez Zamawiającego przedmiary, czyli zgodnie z SIWZ.
Opisany stan faktyczny oraz stanowisko KIO wskazuje jednoznacznie, jak istotne jest bardzo precyzyjne formułowanie wymagań odnoszących się do opisu sposobu obliczenia ceny w SIWZ, a w szczególności - jak ostrożnie należy formułować żądania podawania w ofercie danych, których uzasadnienie merytoryczne jest wątpliwe.
W przedmiotowej sprawie chodzi o żądanie podania czynników cenotwórczych w kosztorysie opracowanym metodą uproszczoną.
Należy zwrócić uwagę, że KIO wyraźnie stwierdziła, że samo pojęcie „czynniki cenotwórcze” jest nieprecyzyjne i wymaga dokładnego zdefiniowania.
Niezależnie od powyższego, zakładając że pojęcie nawet byłoby doprecyzowane, należy stwierdzić na podstawie wyroku KIO, że żądanie wyszczególnienia i wyceny czynników cenotwórczych przez wykonawcę w kosztorysie „uproszczonym” bez uzasadnienia konieczności określenia tych danych w ofercie nie ma podstaw prawnych i może być traktowane jako wymóg czysto formalny. Tym samym pominięcie ich w ofercie nie może skutkować odrzuceniem oferty.
W związku z powyższym, wartym dokładnego rozważenia jest - czy i w jakim celu Zamawiający powinni wymagać określenia w ofercie (kosztorysie ofertowym opracowanym metodą kalkulacji uproszczonej) na przykład godzinowej stawki robocizny kosztorysowej oraz wskaźników narzutów kosztów pośrednich i zysku.
Często wskazywanym przez Zamawiających argumentem jest:
- konieczność dokonania rozliczenia pewnego elementu robót na podstawie składników cenotwórczych (np. w przypadku odstąpienia od umowy),
- konieczność zobligowania Wykonawcy do kalkulowania robót w ramach zamówień dodatkowych, czy uzupełniających, w oparciu o ceny składników cenotwórczych wynikających z kosztorysu ofertowego dla zamówienia podstawowego.
W opisywanym postępowaniu te argumenty również były podnoszone przez Zamawiającego, jednakże KIO ich nie uwzględniła stwierdzając między innymi, że:
- w przypadku konieczności rozliczenia części umowy, rozliczenie powinno nastąpić na podstawie cen jednostkowych kosztorysu ofertowego,
- podawane w ofercie dla zamówienia podstawowego stawki, narzuty czy ceny, w żadnym razie nie są wiążące dla wykonawców przy zawieraniu umów na roboty dodatkowe czy uzupełniające.
Jakie zatem może mieć uzasadnienie żądanie określenia przez Wykonawcę składników cenotwórczych przyjmowanych do kalkulacji kosztorysowej?
Oczywistym uzasadnieniem jest konieczność dysponowania tymi danymi dla potrzeb wyceny kosztorysowej robót dodatkowych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. objętych przedmiotem zamówienia podstawowego, ale pominiętych w przedmiarze przekazanym Wykonawcom. Wymaga jednak bardzo wnikliwego rozważenia, czy dane te powinny być ujęte w ofercie, czy też wystarczającym jest, aby były uzgodnione na etapie zawierania umowy z wybranym Wykonawcą. Oczywiście poza dyskusją jest sytuacja, gdy dane te (np. wysokość stawki z narzutami) stanowi jedno z kryteriów oceny oferty.
W pozostałych przypadkach Zamawiający mogą mieć uzasadnione wątpliwości. Dlatego też warto w mojej ocenie wziąć pod uwagę następujący aspekt:
co w przypadku, gdy oferent poda w swojej ofercie np. godzinową stawkę robocizny, która łącznie z kosztami ogólnymi i zyskiem będzie znacząco zawyżona w stosunku do cen rynkowych, a zgodnie z SIWZ będzie miała zastosowanie do wyceny robót, które zostały pominięte w przedmiarze?