Roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 z zastrzeżeniem art. 29-31).[1] Pod pojęciem pozwolenia na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12).

I choć każdy projekt składa się tak naprawdę z kilku, to jedynie ten dotyczący zagospodarowania działki lub terenu i architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4).

Inwestor może przystąpić do realizacji, gdy ma pozwolenie na budowę i zatwierdzone elementy projektu budowlanego. W trakcie prac często pojawia się konieczność wprowadzenia zmian do zaakceptowanej dokumentacji. Dotyczy to zarówno projektu zagospodarowania działki lub terenu, jak i projektu architektoniczno-budowlanego, a niekiedy także postanowień samej decyzji o pozwoleniu na budowę (nie mówimy tu o treści projektu technicznego, bo nie zatwierdza go organ administracji architektoniczno-budowlanej). Zgodnie z prawem budowlanym zmiany dzieli się na istotne i nieistotne, a ich kwalifikacji dokonuje projektant.

Odstąpienie istotne i nieistotne

Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Ustawodawca dokładnie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem „odstąpienia istotnego” (art. 36a ust. 5). Jest to odstąpienie w zakresie:

  1. projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której zaprojektowano obiekt;
  2. charakterystycznych parametrów obiektu:
    a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
    b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
    c) liczby kondygnacji;
  3. warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby starsze oraz niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (z 13 grudnia 2006 r.);
  4. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części;
  5. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
  6. wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są konieczne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
    a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub
    b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a,
    oraz instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;
  7. zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej na opalane paliwem stałym.

Aby z pełną rzetelnością ustalić, czy zmiana jest istotna, nie można opierać się na prostej, powierzchownej analizie. W wielu przypadkach konieczna jest szczegółowa, wszechstronna i obiektywna ocena wielu okoliczności. Nie powinno się zapomnieć o tym, że nie każda zmiana okoliczności, o których mowa w powyższym pkt 1 i 6, będzie traktowana jako istotne odstąpienie.

Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 5b, przepisów ust. 5:

  • pkt 1 nie stosuje się do urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury,
  • pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej, czy wymagań zawartych w pozwoleniu właściwego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad nimi, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W przypadku nieistotnego odstąpienia nie jest konieczne uzyskanie nowej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę ani ponownego zgłoszenia. W przypadku uznania, że odstąpienie jest nieistotne, projektant dołącza do dokumentacji odpowiednie rysunki i opisy.

Rola organów administracji architektoniczno-budowlanej

Choć to projektant dokonuje kwalifikacji, czy dane odstąpienie od projektu jest istotne, czy nie, to jednak jego ocena nie ma charakteru wiążącego ani dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani dla organów nadzoru budowlanego.
Zmiana pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. To nowe postępowanie administracyjne w tym zakresie jest zainicjowane wnioskiem inwestora. Starosta lub prezydent miasta w pierwszej kolejności sprawdzają, czy odstąpienie ma charakter istotny. Jeżeli okaże się, że zmiany są nieważne, to jest to podstawa do umorzenia sprawy.

Zmiana pozwolenia na budowę na podst. art. 36a ust. 1 jest możliwa tylko w przypadku, gdy odnosi się do tego samego obiektu wymienionego w pozwoleniu i obiektu, którego planowane odstępstwa dotyczą. Projekt zamienny musi nawiązywać (choćby częściowo) do tej decyzji, którą zmienia przedmiot rozstrzygnięcia. Istotne odstąpienie nie może prowadzić do realizacji zupełnie nowego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu pierwotnego, nawet jeśli jego przeznaczenie pozostaje takie samo. W takiej sytuacji konieczne byłoby uzyskanie nowego, pozwolenia na budowę.

Podstawą do umorzenia postępowania jest sytuacja, gdy ma dotyczyć ono zmian, które zostały już wykonane. Tak samo, jak pozwolenie na budowę, tak i decyzja zmieniająca może dotyczyć wyłącznie odstępstw zamierzonych – nie ocenia się charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu w odniesieniu do robót już zrealizowanych.