Kosztorys a fundusze unijne

W wyniku decyzji Rady Europejskiej, zatwierdzonej przez Parlament Europejski, Polsce przyznano 82,5 mld euro na realizację Polityki Spójności Unii Europejskiej w latach 2014-2020.
W Polityce Spójności Unii Europejskiej określono 11 Celów Tematycznych na lata 2014-2020:

• CT 1. Wzmacnianie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji
• CT 2. Zwiększenie dostępności, stopnia wykorzystania i jakości technologii informacyjno-komunikacyjnych
• CT 3. Wzmacnianie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw, sektora rolnego oraz sektora rybołówstwa i akwakultury
• CT 4. Wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach
• CT 5. Promowanie dostosowania do zmian klimatu, zapobiegania ryzyku i zarządzania ryzykiem
• CT 6. Zachowanie i ochrona środowiska naturalnego oraz wspieranie efektywnego gospodarowania zasobami
• CT 7. Promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu najważniejszej infrastruktury sieciowej
• CT 8. Promowanie trwałego i wysokiej jakości zatrudnienia oraz wsparcie mobilności pracowników
• CT 9. Promowanie włączenia społecznego, walka z ubóstwem i wszelką dyskryminacją
• CT 10. Inwestowanie w kształcenie, szkolenie oraz szkolenie zawodowe na rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie
• CT 11. Wzmacnianie zdolności instytucjonalnych instytucji publicznych i zainteresowanych stron oraz sprawności administracji publicznej

Strategię interwencji funduszy europejskich w Polsce w latach 2014-2020 określa dokument Umowa Partnerstwa. Instrumentami realizacji Umowy Partnerstwa są krajowe Programy Operacyjne (PO) i Regionalne Programy Operacyjne (RPO). Uzyskane przez Polskę fundusze unijne na lata 2014-2020 zostaną przeznaczone na realizację 16 programów regionalnych, 8 programów krajowych oraz 1 programu ponadregionalnego Polska Wschodnia.

Rok 2014 był rokiem martwym, z punktu widzenia inwestorów, którzy wiązali swoje plany z dofinansowaniami z Funduszy Europejskich. W rozdaniu były tylko środki pozostałe z perspektywy finansowej 2007-2013. Rok 2015 wygląda już nieco optymistycznej. W lutym 2015 Komisja Europejska zaakceptowała wszystkie programy operacyjne na nową perspektywę. Został ogłoszony pierwszy konkurs na lata 2014-2020 z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa.
Trwają nabory wniosków o dofinansowanie z krajowych programów operacyjnych, prowadzone przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, z wykorzystaniem krajowych środków finansowych. Są to głównie nabory dotyczące projektów nieinwestycyjnych np. na projekty związane z poznaniem budowy geologicznej kraju oraz gospodarką zasobami złóż kopalin i wód podziemnych, z ochroną obszarów i gatunków cennych przyrodniczo oraz edukacją ekologiczną.
W planach dofinansowań są ciekawe programy inwestycyjne (o których można znaleźć szczegółowe informacje):

Pierwszym etapem przed przygotowaniem wniosku o dofinansowanie jest staranne zapoznanie się inwestora z przedmiotem danego programu oraz regulaminem naboru wniosków. Potencjalny Beneficjent i jego inwestycja muszą spełniać bardzo ściśle określone warunki, aby uzyskać pomoc.
Pomijając specjalne wymagania w poszczególnych regulaminach i wytycznych do programów dofinansowania, elementem zawsze występującym we wniosku o dofinansowanie jest planowany koszt inwestycji i oczekiwana kwota dofinansowania. Potencjalny Beneficjent programu musi dokładnie określić kwotę dotacji lub pożyczki, o którą się ubiega. Dotyczy to każdego beneficjenta, zarówno publicznego jak i prywatnego, instytucji jak i osoby fizycznej. Kwota ta, raz podana we wniosku i określona w umowie, nigdy już nie może ulec zwiększeniu. I tutaj zaczyna się problem, związany z wyceną robót budowlanych.

Zgodnie z Pzp kosztorys inwestorski, albo planowane koszty robót budowlanych służą zamawiającemu publicznemu do ustalenia wartości zamówienia na roboty budowlane. Mogą one zostać wykorzystane również do określenia wartości projektu, a pośrednio do ustalenia kwoty dofinansowania, na potrzeby wniosku o dofinansowanie. Inwestor prywatny, chcąc się ubiegać o dofinansowanie, powinien również zadbać o przygotowanie takich dokumentów. Obserwując rynek, z punktu widzenia wykonawcy, wiem, że kosztorysy inwestorskie są zazwyczaj lekko przeszacowane. Taka tendencja zabezpiecza zamawiającego przed sytuacją, w której zaplanuje w swoim budżecie zbyt małą kwotę i po zebraniu ofert wykonawców okaże się, że nikt nie jest w stanie zrealizować jego inwestycji za przewidzianą kosztorysem inwestorskim cenę.

W przypadku dofinansowań z funduszy zewnętrznych – bo poza funduszami europejskimi miewamy jeszcze do wykorzystania fundusze norweskie lub szwajcarskie – sytuacja jest analogiczna. Załóżmy, że zamawiający ma do zrealizowania inwestycję, której koszt kwalifikowany oszacował na 10 mln zł netto. Uzyskał dofinansowanie w wysokości 75% kosztów kwalifikowanych, czyli 7,5 mln zł netto. W wyniku postępowania przetargowego otrzymał najkorzystniejszą ofertę w wysokości 9 mln zł netto. W tym przypadku zamawiający nie otrzyma dofinansowania w wysokości 7,5 mln zł, tylko w wysokości 75% kosztów kwalifikowanych, czyli w wysokości 6,75 mln zł. Ale co się dzieje, gdy najkorzystniejsza oferta wynosi np. 11 mln zł netto, a zamawiający chce ją w tej cenie zrealizować? W tym przypadku zamawiający nie otrzyma 75% dofinansowania, ale 7,5 mln zł. Różnicę pomiędzy zakładaną wartością inwestycji, a rzeczywistą musi w całości dołożyć z własnych środków. Umowy na dofinansowanie są tak sformułowane, że udział dofinansowania w kosztach kwalifikowanych nie może przekroczyć, ani przyznanej kwoty dofinansowania, ani przyznanego udziału procentowego dofinansowania.

Ogólnie rzecz biorąc, w przypadku ubiegania się o dofinansowanie, też bezpieczniej jest mieć kosztorys przeszacowany, niż niedoszacowany. Ale wykonanie kosztorysu inwestorskiego wymaga większej staranności i odpowiedzialności kosztorysanta, niż w przypadku projektu niedofinansowywanego.

Kosztorys inwestorski bywa sprawdzany na etapie rozpatrywania wniosku, co prowadzi do stresujących niespodzianek. Spotkałam się z sytuacją, gdy Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, po sprawdzeniu wniosku pewnej gminy, uznał, że kosztorys inwestorski jest o 20% za wysoki. Wartość wniosku została obniżona o 20% i proporcjonalnie została obniżona dotacja. Zamawiający był niemile zaskoczony. Co prawda dopiero przyszły przetarg pokaże rzeczywistą cenę rynkową inwestycji, a ja mam nadzieję, że gmina uzyska ofertę mieszczącą się w kalkulowanej przez WFOŚiGW kwocie, ale dyskusja nad kosztem inwestycji przeciągnęła czas rozpatrywania wniosku o miesiąc i kosztowała sporo zdenerwowania.
Taka sytuacja jest jednak stosunkowo małym problemem.

We wniosku o dofinansowanie czasem podaje się tylko kwotę całkowitą inwestycji. Wartość dofinansowania liczy się od tej jednej kwoty. Zamawiający uzyskuje ofertę na realizację inwestycji, na ogół niższą niż planował, i otrzymuje proporcjonalne do tej kwoty dofinansowanie. Udział jego środków własnych nie przekracza założeń z etapu składania wniosku. Bywają jednak znacznie bardzie skomplikowane sytuacje. Czasem problem się kryje w określeniu poziomu kosztów kwalifikowanych.

Co to są koszty kwalifikowane, którego to pojęcia już używałam powyżej? W każdym regulaminie naboru wniosków jest ściśle określone, na co Beneficjent może przeznaczyć pieniądze.
Rekord w rozdzielaniu kosztów kwalifikowanych od niekwalifikowanych pobił moim zdaniem regulamin funduszy norweskich. Podam przykład: Beneficjent mógł otrzymać 80% dofinansowania w formie dotacji na wykonanie termomodernizacji budynku. Jeśli jednak wykonując termomodernizację ścian musiał wymienić zewnętrzne parapety, bo stare były za wąskie, to musiał to wykonać na własny koszt, czyli był to koszt niekwalifikowany. Mógł otrzymać 80% dofinansowania w formie dotacji na wykonanie instalacji kogeneracyjnej. Jeśli jednak wprowadzając kogenerator do kotłowni musiał wykonać otwór w ścianie i obsadzić w nim bramę, to był to koszt niekwalifikowany. Lista tego, co Beneficjentowi wolno wykonać i pod jakimi warunkami, a czego nie wolno była bardzo długa.

Czym to skutkuje dla kosztorysanta i zamawiającego?

Załóżmy, że inwestor chce wykonać na dachu hali produkcyjnej instalację fotowoltaiczną. Załóżmy, że w takim przypadku musi wzmocnić konstrukcję dachu. Otrzymuje 75% dofinansowania w formie dotacji na wykonanie instalacji fotowoltaicznej, ale wzmocnienie konstrukcji dachu jest kosztem niekwalifikowanym. Przyjmijmy następujące przykładowe kwoty:
Kosztorys inwestorski opiewa na kwotę 1,25 mln zł netto, w tym 1 mln zł na wykonanie instalacji fotowoltaicznej, 0,25 mln zł na wzmocnienie konstrukcji dachu. Inwestor otrzymał dotację w wysokości 75% kosztów kwalifikowanych (czyli wartości instalacji fotowoltaicznej), czyli otrzyma maksymalnie 0,75 mln zł dotacji. Pozostałą kwotę, czyli pozostałe 0,25 mln zł na instalację oraz 0,25 mln zł na wzmocnienie dachu – razem 0,5 mln zł – musi wyłożyć z własnej kieszeni. I takimi środkami własnymi Inwestor musiał się wykazać przed instytucją dofinansowującą na etapie składania wniosku.
Czyli inwestor, przed ogłoszeniem przetargu, posiada 100% środków na realizację całej inwestycji – 0,75 mln zł z dotacji + 0,5 mln zł ze środków własnych.
W wyniku przetargu zamawiający otrzymuje najkorzystniejszą ofertę na kwotę 1,20 mln zł netto. Jest szczęśliwy, bo oferta jest niższa niż kosztorys inwestorski. Jednak na podstawie kosztorysu ofertowego instytucja dofinansowująca (która oczywiście ma wgląd we wszystkie dokumenty zamawiającego) stwierdza, że wykonawca wycenił instalację fotowoltaiczną na 0,75 mln zł, a wzmocnienie dachu na 0,45 mln zł. Czyli wysokość dotacji, równa 75% kosztów kwalifikowanych, wyniesie ostatecznie 0,5625 mln zł, a inwestor musi zapłacić z własnej kieszeni 0,6375 mln zł. O 137,5 tys zł więcej. Mimo, że wartość oferty była niższa od wartości kosztorysu inwestorskiego. Błędne określenie wartości poszczególnych robót skutkowało większymi i nieoczekiwanymi kosztami dla inwestora.

Oddzielną grupę problemów stwarza harmonogram realizacji inwestycji.
Na etapie składania wniosku zamawiający często musi przedstawić plan finansowy inwestycji, obejmujący np. kwoty jakie zamawiający przewiduje do zapłaty wykonawcy w poszczególnych kwartałach. Służy on instytucji dofinansowującej do zarezerwowania środków finansowych dla wszystkich swoich beneficjentów na cały rok lub najbliższe lata. Taki plan, raz zadeklarowany, jest traktowany dość sztywno, i wszelkie możliwości zmian w nim bywają dość restrykcyjnie ograniczone w umowie o dofinansowanie. Załóżmy, że zamawiający był w stanie w miarę logicznie zaplanować realizację robót w ciągu roku i przyporządkować je do kwartałów. Kwoty za poszczególne roboty czerpie z kosztorysu inwestorskiego. Biada jemu i jego wykonawcy, jeśli w kosztorysie roboty te są błędnie wycenione. Na etapie realizacji okaże się, że albo zamawiający będzie musiał aneksować umowę o dofinansowanie, co nie zawsze jest możliwe i może skutkować utratą części dofinansowania, albo zamawiający i wykonawca ryzykują utratą płynności finansowej wykonawcy, bo nie jest możliwe realizowanie poszczególnych etapów prac w kwotach założonych w kosztorysie inwestorskim. Mimo, że wartość całkowita kosztorysu była prawidłowa, a wartość oferty wykonawcy niższa niż kosztorys inwestorski.

Nawiążę jeszcze raz do regulaminu funduszy norweskich. Miałam okazję zapoznać się z planem finansowym dużego projektu inwestycyjnego wysoko dofinansowanego z programu PL 04 „Oszczędzanie energii i promowanie odnawialnych źródeł energii”. Beneficjent uzyskał dofinansowanie na wykonanie robót termomodernizacyjnych, modernizację oświetlenia, instalację fotowoltaiczną i kogenerator. Zakres prac dotyczy 15 budynków. Część prac stanowi koszty kwalifikowane, część nie. Te same prace w niektórych budynkach są dofinansowane w całości, w niektórych w części np. w 50%. Plan prac został podzielony na trymestry 2015 roku. Wykonawca, który złożył najkorzystniejszą ofertę, w kwocie poniżej założonych przez zamawiającego planowanych kosztów prac projektowych i robót budowlanych (inwestycja realizowana jest w formule „projektuj i buduj”), chcąc w miarę możliwości nie narażać zamawiającego na ponoszenie dodatkowych kosztów, powinien „dopasować” realizację robót do około 180 pozycji kosztowych – w czasie i w kwocie. Każdy przypadek błędnego zaplanowania kosztów w poszczególnej pozycji może pociągnąć za sobą skutki finansowe dla zamawiającego lub wykonawcy.

Piszę o tym, bo w świetle znanych mi umów o dofinansowanie, problem staranności przygotowania kosztorysu inwestorskiego nabiera nowego wymiaru. Nie liczy się już tylko kwota, ale wycena małych zakresów robót. Obarczony błędami kosztorys, to już nie jest tylko problem w chwili przetargu i otwarcia ofert. Może on pociągać za sobą realne problemy także w trakcie realizacji inwestycji.