Kosztorys inwestorski w zamówieniach publicznych – propozycje zmian (część II)

6. Z części pierwszej artykułu (patrz BzG 2/2018) wypływa wniosek, że do rozporządzenia dot. kosztorysu inwestorskiego można, moim zdaniem, zaproponować przynajmniej dwie nowe duże zmiany, tj.:

6.1. Zmiana rozporządzenia dot. metody sporządzenia kosztorysu inwestorskiego

W pkt. 4.1. (patrz cz.1 artykułu, BzG 2/2018) zostały opisane problemy ze stosowaniem istniejących zapisów dotyczących metody uproszczonej i kalkulacji szczegółowych ceny jednostkowej. Zapisy te na pewno należy przeanalizować i dostosować do istniejących funkcji kosztorysu inwestorskiego, przy czym można je również zastąpić formułą kosztów jednostkowych, która w ostatnim czasie jest promowana nie tylko przez Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych, ale również przez inne ośrodki kosztorysowania. Oczywiście możemy dyskutować, czy zastąpić istniejącą metodę, czy dać alternatywę, choć oczywiście zapisy powinny być spójne. Jednocześnie pragnę nadmienić, że proponowana przeze mnie metoda nie jest niczym nowym. Możliwość wygenerowania wydruku w takim układzie od wielu lat funkcjonuje w niektórych programach do kosztorysowania, np. w NORMIE.

Z uwagi na fakt, iż formuła kosztów jednostkowych jest zaliczana do metod szczegółowych, można również, podobnie jak to uczyniono z formułą ceny jednostkowej w kosztorysie inwestorskim, przerobić ją na potrzeby metody uproszczonej tak, by podobnie jak teraz, tylko w przypadku nieposiadania cen rynkowych sporządzać kalkulację szczegółową.

Formuła kosztów jednostkowych polega na obliczeniu wartości kosztorysowej robót budowlanych lub obiektów, jako sumy iloczynu ilości ustalonych jednostek przedmiarowych robót podstawowych i ich ceny jednostkowej - według wzoru:

Jak widać, do tej pory nic się nie zmienia w stosunku do obecnie obowiązującego rozporządzenia. Różnica zaczyna się od określenia sposobu obliczenia ceny jednostkowej, tj.:

Przyjęte oznaczenia:

Rkj	- koszt robocizny na jednostkę przedmiarową robót, obliczoną według wzoru:

Rb	- wartość kosztów bezpośrednich robocizny na jednostkę przedmiarową robót, obliczona według wzoru:

nrj	- jednostkowy nakład robocizny,
cr	- godzinowa stawka robocizny kosztorysowej

Kpj(R)

- wartość kosztów pośrednich liczonych od kosztów robocizny na jednostkę przedmiarową robót, obliczona według wzoru:

Wkp	- wskaźnik kosztów pośrednich w procentach (%)

Zj(R)

- wartość zysku liczona od kosztów robocizny na jednostkę przedmiarową robót, obliczona według wzoru:

Wz	- wskaźnik zysku w procentach (%)

Mkj	- koszt materiałów na jednostkę przedmiarową robót, obliczony według wzoru:

Mb	- wartość kosztów bezpośrednich materiałów na jednostkę przedmiarową robót, obliczona według wzoru:

nmj	- jednostkowy nakład materiału,
cm	- jednostkowa cena nabycia materiałów (łącznie z kosztami zakupu)

Mpj	- jednostkowa wartość materiałów pomocniczych

Skj	- koszt pracy sprzętu na jednostkę przedmiarową robót, obliczony według wzoru:

Sb	- wartość kosztów bezpośrednich pracy sprzętu na jednostkę przedmiarową robót, obliczona według wzoru:

nsj	- jednostkowy nakład pracy sprzętu i środków transportu technologicznego,
cs	- cena jednostkowa maszynogodziny pracy sprzętu i środków transportu technologicznego

Kpj(S)

- wartość kosztów pośrednich liczonych od kosztów pracy sprzętu na jednostkę przedmiarową robót, obliczona według wzoru:

Zj(S)

- wartość zysku liczona od kosztów pracy sprzętu na jednostkę przedmiarową robót, obliczona według wzoru:

Choć powyższe wzory wyglądają dość skomplikowanie, całą formułę tak naprawdę opisuje poniższy wzór:

W odróżnieniu od istniejącej metody uproszczonej, w formule kosztów jednostkowych uzyskamy dodatkowo koszty jednostkowe robocizny, materiałów i sprzętu wraz z narzutami. Może być to bardzo istotne nie tylko przy analizie i weryfikacji kosztorysu inwestorskiego, ale również w porównaniu poszczególnych kosztów.

6.2. Usunięcie przedmiaru robót z kosztorysu inwestorskiego

Warto zastanowić się, czy z praktycznego punktu widzenia istnieje uzasadniona potrzeba sporządzania dwóch różnych opracowań zawierających zestawienie przewidywanych do wykonania robót budowlanych, jakim jest przedmiar robót?

Już na etapie przygotowania zamówienia zamawiający (zgodnie z zapisami art. 32 ust. 1 ustawy Pzp) zobowiązany jest do ustalenia wartości zamówienia. Z uwagi na szczególny charakter zamówienia jakim są roboty budowlane, ustawodawca w art. 33 ustawy Pzp określił zasady, którymi należy się kierować przy ustaleniu wartości takich zamówień. W myśl ustawy Pzp zamawiający posiadający dokumentację projektową (opracowaną zgodnie z rozporządzeniem z dnia 2 września 2004 r.), aby ustalić wartość zamówienia na roboty budowlane powinien sporządzić kosztorys inwestorski. Oznacza to, że przedmiar robót opracowany w ramach dokumentacji projektowej jest jednym z podstawowych elementów niezbędnych do opracowania kosztorysu inwestorskiego. Oczywiście nie umniejszając podstawowej roli dokumentacji projektowej, czy też specyfikacji technicznej - jaką spełniają przy opracowaniu kosztorysu inwestorskiego.

Czy w takim razie możemy zrezygnować z przedmiaru robót w kosztorysie inwestorskim? Jeżeli tak, to po pierwsze przedmiar robót w dokumentacji projektowej musiałby występować zawsze, niezależnie od przyjętego przez zamawiającego trybu udzielania zamówienia. Z rozporządzania z dnia 2 września 2004 roku wynika jednak, że w przypadku gdy zamówienie na roboty budowlane jest udzielane w trybie zamówienia z wolnej ręki lub w istotnych postanowieniach umowy przyjęto zasadę wynagrodzenia ryczałtowego, dokumentacja projektowa może nie obejmować przedmiaru robót. Jeżeli przedmiar robót miałby być usunięty z kosztorysu inwestorskiego to postanowienia § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 września 2004 roku musiałyby być zmienione, czyli de facto usunięte.

Kolejnym warunkiem usunięcia przedmiaru robót z kosztorysu inwestorskiego jest rozwiązanie problemu z zasadami przedmiarowania. Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 2 września 2004 roku zasady przedmiarowania w przedmiarze robót stanowiącym element dokumentacji projektowej są opisane w specyfikacjach technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych. Problem w tym, że takie same zasady musiałyby obowiązywać dla ilości robót podstawowych wycenianych w kosztorysie inwestorskim.
 

Potwierdzeniem stanowiska, iż przedmiar robót powinien być dokumentem służącym przygotowaniu inwestycji od strony przedmiotowej, tj. w szczególności określenia wielkości robót budowlanych, a kosztorys inwestorski podstawą do przygotowania inwestycji (a także postępowania o udzielenie zamówienia w aspekcie finansowym) jest opinia Departamentu Prawnego Urzędu Zamówień Publicznych (zwanego dalej „UZP”) z dnia 11.01.2018 roku^[1]. Poniżej cytuję fragment dot. rozdzielenia funkcji przedmiaru robót i kosztorysu inwestorskiego (podkreślenia autora):

„(…) Odnosząc powyższe do zasad szacowania wartości zamówienia, którego przedmiotem jest przygotowanie dokumentacji projektowej, o której mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. - w sprawie szczegółowego zakresu oraz formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno - użytkowego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1129), zwanym dalej: „rozporządzeniem w sprawie dokumentacji projektowej" oraz kosztorysu inwestorskiego określonego Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. - w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno - użytkowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 130, poz. 1389), zwanego dalej; „rozporządzeniem w sprawie kosztorysu inwestorskiego" należy wskazać, iż stosownie do treści § 4 rozporządzenia w sprawie dokumentacji projektowej, na dokumentację służącą do opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych, dla których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę składają się w szczególności: projekt budowlany, projekty wykonawcze, przedmiar robót oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Dokumentację projektową stanowią zatem opracowania, które służą przygotowaniu inwestycji od strony przedmiotowej, tj. czynności analityczne i projektowe określające w szczególności planowany obiekt budowlany, a także wielkość i zakres robót budowlanych, których podjęcia wymaga ich realizacja. Kosztorys inwestorski robót budowlanych stanowi natomiast podstawę do przygotowania inwestycji budowlanej, a także postępowania o udzielenie zamówienia na jej realizację w aspekcie finansowym. Przedstawia on wyliczenie kosztów realizacji poszczególnych prac, które składają się na realizację inwestycji i jest przygotowywany w oparciu o przygotowaną uprzednio dokumentację robót budowlanych. W świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kosztorysu inwestorskiego, podstawą sporządzenia kosztorysu jest bowiem dokumentacja projektowa, specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych, założenia wyjściowe do kosztorysowania oraz ceny jednostkowe robót podstawowych (…)”.

Reasumując, należy dążyć do takiego stanu prawnego, gdzie będziemy mieli do czynienia tylko z jednym przedmiarem robót, którego jak wspomniałem wcześniej jedyną rolą będzie wyliczenie ilości jednostek miary dla poszczególnych robót budowlanych, zaś rolą kosztorysu inwestorskiego będzie szacowanie wartości zamówienia na podstawie ilości określonych w przedmiarze robót.

7. Rozdzielenie zamówień publicznych na opracowanie dokumentacji projektowej i kosztorysu inwestorskiego

W dniu 05.06.2017 roku Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych oraz Komitet Ekonomiki Budownictwa PZiTB wystąpiło do Urzędu Zamówień Publicznych z prośbą o wyrażenie opinii, dotyczącej zagadnienia łącznego zamawiania dokumentacji projektowej i kosztorysu inwestorskiego^[1]. W piśmie przedstawiono szeroką analizę, z której wynikało, iż w przypadku łącznego zamówienia dokumentacji projektowej i STWiORB oraz kosztorysu inwestorskiego Zamawiający powinni sporządzić protokół, w którym wskażą okoliczności uzasadniające niedokonanie podziału zamówienia, przy czym odrębne zamówienie może być zrealizowane przez jedną procedurę z podziałem na części lub w dwóch procedurach.

Odpowiedź Departamentu Prawnego UZP z dnia 11.01.2018^[1] generalnie co do zasady potwierdza tezy przyjęte w zapytaniu.

Na wstępie w opinii UZP zdefiniowano prawnie, kiedy udzielenie zamówienia publicznego powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem jednego postępowania bądź postępowań opartych na dyspozycji art. 32 ust. 4 ustawy Pzp, czy też kilkoma zamówieniami odrębnymi. Po szerokich rozważaniach UZP w swojej opinii stwierdził, iż (cyt.):

„(…) Opracowania te (red: dokumentacja projektowa i kosztorys inwestorski) charakteryzują się zatem różnym zakresem merytorycznym (projektowo - technicznym oraz finansowym), a ich wykonanie wymaga co do zasady posiadania przez wykonawcę różnorodnych umiejętności i uprawnień.
W konsekwencji, nabycie ww. opracowań, w określonych okolicznościach, może poprzedzać wszczęcie dwóch odrębnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Nie można przy tym jednak wykluczyć możliwości kwalifikacji przedmiotowych usług jako jednego zamówienia, o ile połączenie ww. usług w ramach jednego zamówienie podyktowane będzie uzasadnionymi względami.
Podkreślić jednak należy, iż przyjęcie takiego rozwiązania przez zamawiającego nie może naruszać zasady wyrażonej w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych odnoszącej się do opisu przedmiotu zamówienia, zakazującej jego opisywanie w sposób, którym mógłby utrudniać uczciwą konkurencję. Powyższe stanowisko znajduje wsparcie w orzecznictwie odnoszącym się do zamówień publicznych, w szczególności w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 5 października 2005 r. (sygn. akt V Ca 1021/05), który w wydanym orzeczeniu stwierdził, iż opisanie przedmiotu zamówienia w sposób odpowiadający rzeczywistym potrzebom zamawiającego nie narusza zasady konkurencyjności. Nie ulega więc wątpliwości, iż zamawiającemu wolno opisać przedmiot zamówienia w sposób, który uwzględnia jego potrzeby oraz cel, któremu ma służyć. Nie może jednak określać go w sposób ograniczający konkurencję.
Dodatkowo, nowelizacja przepisów ustawy Pzp, wdrożona ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1020), wprowadziła zasadę, w myśl której zamawiający w każdym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego powinien rozważyć możliwość podziału zamówienia na części. Natomiast przyczyny niedokonania podziału zamówienia na części podmiot prowadzący postępowanie, zgodnie z dyspozycją art. 96 ust. 1 pkt 11 ustawy Pzp, jest zobligowany określić w protokole postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Z treści przytoczonego przepisu można wywodzić obowiązek podziału zamówienia na części przez zamawiającego w sytuacji, gdy taki podział jest możliwy i nie sprzeciwiają się temu uzasadnione okoliczności, w szczególności ograniczenie konkurencji, nadmierne trudności techniczne lub nadmierne koszty wykonania zamówienia lub gdy potrzeba skoordynowania działań różnych wykonawców realizujących poszczególne części zamówienia mogłaby poważnie zagrozić właściwemu wykonaniu zamówienia. Powyższy przepis jest wyrazem chęci ustawodawcy zwiększenia udziału małych i średnich przedsiębiorców w systemie zamówień publicznych, którzy dzięki podziałowi zamówień na części uzyskują szerszy dostęp do rynku.
Przy czym, należy wskazać, iż obowiązek podziału zamówienia na części, wynikający z treści art. 96 ust. 1 pkt 11 ustawy Pzp nie wyłącza ogólnej zasady dotyczącej łącznego szacowania wartości zamówienia udzielanego w częściach lub z dopuszczaniem składania ofert częściowych, wskazanej w art. 32 ust. 4 ustawy Pzp, zgodnie z którą jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia.”

Reasumując, UZP potwierdził co do zasady, iż w przypadku zamawiania dokumentacji projektowej i kosztorysów inwestorskich w jednym postępowaniu należy przewidzieć możliwość składania ofert częściowych. Jeżeli zamawiający tego nie zrobi, musi w załączniku do protokołu wyjaśnić swoje stanowisko. Dodatkowo, nabycie dokumentacji projektowej i kosztorysów inwestorskich, w odpowiednich okolicznościach, może zdaniem UZP poprzedzać wszczęcie dwóch odrębnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.

8. Podsumowanie

Nie ulega wątpliwości, iż po 14 latach obowiązywania, zarówno rozporządzenie z dnia 18 maja 2004 roku, jak i rozporządzenie z dnia 2 września 2004 roku wymagają przynajmniej zmian likwidujących zauważone do tej pory błędy i niespójności, ale również dostosowania ich treści do nowych funkcji kosztorysu inwestorskiego.

Zgodnie z opinią UZP i dotychczasowym stanem prawnym kosztorys inwestorski ma służyć szacowaniu wartości zamówienia, zaś przedmiar robót do określenia wielkości zamówienia, a co za tym idzie ilości robót. Nie ma więc potrzeby powielania przedmiaru robót w kosztorysie inwestorskim, tym bardziej, że jak wiemy wiąże się z tym wiele problemów dotyczących różnych definicji, innej formy i treści tych dokumentów.

W podsumowaniu warto również wspomnieć o ostatniej opinii UZP i fakcie, iż zamawiający powinni albo rozdzielać zamawianie dokumentacji projektowej od kosztorysów inwestorskich, albo udzielać tych zamówień z możliwością składania ofert częściowych.

[1]

• Pismo SKB oraz Komitetu Ekonomiki Budownictwa PZiTB z dnia 05 czerwca 2017 r.
• Odpowiedź Departamentu Prawnego Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 11 stycznia 2018 r.