Przy udzielaniu zamówień publicznych w trybach konkurencyjnych obowiązuje zasada wyboru oferty w oparciu wyłącznie o kryteria oceny oferty związane z przedmiotem zamówienia. Wyjątek od tej zasady, zawarty w art. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej zwanej Pzp), odnosi się wyłącznie do tzw. usług niepriorytetowych. Katalog przykładowych kryteriów zawarty jest w art. 91 ust. 2 Pzp. Ustawa dopuszcza przy tym możliwość wyboru najkorzystniejszej oferty według dwóch metod: albo w oparciu wyłącznie o kryterium najniższej ceny, albo w oparciu o bilans ceny i innych kryteriów (art. 2 pkt 5 Pzp)[1]. Ta druga opcja lepiej chyba została wyrażona w dyrektywach, gdzie mowa o wyborze oferty z najniższą ceną lub oferty „najkorzystniejszej ekonomicznie” (np. art. 53 Dyrektywy 2004/18/WE). Taki sposób wyrażenia wskazuje wprost na efekt, jaki powinien być osiągnięty przy bilansowaniu różnych kryteriów.
Od dłuższego już czasu, szczególnie w mediach, przewija się temat szkodliwości powszechnego zwyczaju udzielania zamówień w oparciu wyłącznie o kryterium najniższej ceny dla ochrony interesu obu stron umowy o zamówienie publiczne. Tematem tego tekstu nie jest ocena tej praktyki. Dla naszych potrzeb zauważyć trzeba, że zwykle w wypowiedziach Zamawiających usprawiedliwiających stosowanie wyłącznie kryterium ceny pojawia się argument o braku konieczności stawiania innych kryteriów w przypadku wystarczającego skonkretyzowania odpowiednich wymogów. Problemem bywa jednak także, mimo możliwości istniejącej w przepisach, brak możliwości skonstruowania odpowiedniego opisu oceny ofert w kryteriach. Przykładem kryterium, którego ten ostatni problem może dotyczyć, jest kryterium „kosztów eksploatacji”.
Koszty eksploatacji wykonanego przedmiotu zamówienia w wielu przypadkach są niewątpliwie bardzo istotne. Branie ich pod uwagę, obok ceny za wykonanie przedmiotu zamówienia, ma zdecydowany, ekonomiczny sens. Wszak nawet najniższa cena za wykonanie zamówienia może nie uchronić zamawiającego od ponoszenia niewspółmiernie wysokich kosztów w późniejszej eksploatacji przedmiotu zamówienia – np. z uwagi na wyjątkowo drogie materiały eksploatacyjne, zużycie energii itp. Dla bilansu ekonomicznego, stwierdzenia czy środki publiczne były wydatkowane oszczędnie i celowo, często decydującym jest nie tylko sama cena zakupu, ale koszty w całym cyklu życia produktu. Z tego powodu kryterium takie w praktyce powinno być stosowane stosunkowo często – tymczasem jest inaczej.
Kwestia ta dotyczy także robót budowlanych. Szczególnie wyraźnie pojawia się w przypadku zamówień realizowanych w trybie „zaprojektuj i wybuduj”, bowiem wówczas szczegółowe rozwiązania techniczne wynikają z projektu sporządzanego przez wykonawcę. Jednak nawet w postępowaniach realizowanych w oparciu o gotowy projekt koszty eksploatacji zbudowanego obiektu mogą różnić się w zależności od użytych materiałów (zwłaszcza wobec zasady zawartej w art. 29 ust. 3 Pzp, a dotyczącej zakazu wskazywania konkretnych rozwiązań). Ta kwestia jest wyjątkowo istotna w przypadku, gdy oferowane rozwiązania mogą się różnić w jakichś istotnych szczegółach technologicznych. Jak to jednak ocenić?
Na pewno nie można wymagać, aby wykonawca deklarował w ofercie wiążące ceny zużycia określonych elementów – odczynników, materiałów eksploatacyjnych, energii itp., o ile ich dostawa nie jest także objęta umową. Zwykle jednak zamówienie na roboty budowlane kończy się wraz z odbiorem obiektu, z wyjątkiem udzielanych po tej dacie rękojmi za wady i gwarancji jakości. Tego typu rozwiązanie zatem istotnie nie będzie miało sensu, gdyż wykonawca w żaden sposób podanymi cenami materiałów eksploatacyjnych nie będzie związany. Dowolność ich określenia w ofercie będzie powodować zupełną przypadkowość w wyborze oferty, albo nawet możliwość manipulowania wynikami przetargu przez wykonawców.
Jednak możliwa jest ocena tego kryterium w sensowny sposób, czego chyba są dowodem coraz liczniejsze tego typu postępowania, póki co związane głównie z robotami budowlanymi w zakresie obiektów o charakterze przemysłowym. Wykonawca w ofercie zostaje zobowiązany do podania przede wszystkim ilości zużywanych „substancji” czy energii w toku normalnej eksploatacji obiektu (zazwyczaj dla określonych ściśle warunków, w których można przeprowadzić zobiektywizowane testy). Zamawiający natomiast wskazuje w opisie kryterium informację, jakie koszty eksploatacyjne będą brane pod uwagę, a jednocześnie podaje w specyfikacji szacowane ceny tych „substancji” czy energii, tak aby koszty eksploatacji – wyłącznie w celu porównania ofert – mogły być policzone i odniesione także do ceny ofertowej. Oczywiście, wykonawca nie może potem ponosić odpowiedzialności za fakt, iż podane ceny w toku eksploatacji zakładu ulegną zmianie – na etapie postępowania mogą one służyć jedynie do porównania ofert. Aby jednak osiągnąć cel stawiany przez Zamawiającego powinny to być ceny realne (np. średnie na rynku, czy obowiązujące u największych dostawców).
Problem pojawia się w przypadku, gdy zamawiający nie jest w stanie określić zamkniętego katalogu potencjalnych istotnych źródeł kosztów eksploatacyjnych – np. jeśli wykonawcy mogą proponować różne szczegółowe rozwiązania technologiczne, których zastosowanie może wiązać się z konieczności dostawy odmiennych materiałów eksploatacyjnych. Oznacza to, że wówczas zamawiający nie może podać w specyfikacji wszystkich cen. Może jednak odnieść się (dla podanych w ofercie „substancji” i ich zużycia) do powszechnie dostępnych cenników branżowych (np. Intercenbudu, Sekocenbudu itp. pod warunkiem określenia w opisie kryterium, która z cen i z którego wydania będzie brana pod uwagę). Oczywiście i to nie wyczerpuje problemu, bowiem tego typu cenniki obejmują tylko podstawowe materiały stosowane w określonych branżach, a w przypadku rozwiązań bardzo specyficznych, mogą one być tam niedostępne. Wówczas jednak można także wymagać od wykonawców załączenia do ich ofert materiałów, z których te ceny powinny wynikać np. cenników czy ofert dostawców (rzecz jasna wystawionych na porównywalnych warunkach i odnoszących się do tych samych okresów).
Należałoby także określić jakiś próg istotności. Przede wszystkim wskazać kluczowe punkty technologiczne, w których koszty powstają. Budowany zakład przemysłowy będzie zużywać energię zarówno w procesie produkcyjnym, jak i na stanowiskach biurowych. W tym drugim zakresie zwykle zużycie zależy od zamawiającego (użytkownika), a nie technologii wykonawcy, nie ma zatem potrzeby brania tego pod uwagę. Może też się zdarzyć, że w grę wchodzić będą bardzo drobne koszty lub takie, które można z góry ocenić jako bardzo bliskie sobie niezależnie od przyjętych szczegółowych rozwiązań technologicznych.
Oczywiście niezwykle ważnym elementem jest weryfikacja dotrzymania przez wykonawców gwarantowanych poziomów zużycia materiałów eksploatacyjnych. Opis sposobu tej weryfikacji powinien być ujęty w warunkach umowy (wzorze umowy lub istotnych jej postanowieniach) załączonych do specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Powinien określać moment tej weryfikacji (może ona następować kilkakrotnie, np. w okresie prób odbiorowych, a także w okresie normalnej eksploatacji, np. na koniec okresu gwarancji jakości), szczegółowy sposób ich prowadzenia i warunki, w jakich będą dokonywane. Powinna być też określona sankcja za niedotrzymanie gwarantowanego poziomu zużycia poszczególnych materiałów – w praktyce odnosząca się do różnicy pomiędzy faktycznym, a oferowanym ich zużyciem w określonym czasie (do wyceny tej różnicy mogą służyć ceny, których użyto w celu porównania ofert – zastosowanie cen faktycznych, w przypadku znacznego ich wzrostu od momentu postępowania o udzielenie zamówienia, stanowiłoby nadmierne ryzyko dla wykonawcy, niemożliwe do oszacowania w momencie składania oferty).
Przy spełnieniu tych wszystkich warunków zamawiający uzyskuje narzędzie, które pozwoli mu ocenić koszt nie tylko dostawy, ale cyklu życia przedmiotu zamówienia. Przy czym w przypadku obiektu, w którym prowadzony jest proces produkcyjny, warto pamiętać, że od zaoferowanych szczegółowych rozwiązań technologicznych może zależeć nie tylko poziom kosztów związanych z użytkowaniem obiektu, ale także i poziom przychodów (produkcji), dla bilansu ekonomicznego przedsięwzięcia niezwykle istotny.
[1] przyp. red. – patrz BzG 4/2012 „Termin płatności jako kryterium oceny ofert” Grzegorz Bednarczyk