Program funkcjonalno-użytkowy

Czasami chęć przyśpieszenia lub ułatwienia procesu inwestycyjnego powoduje, że zamawiający wybierają (jako najkorzystniejsze dla siebie rozwiązanie) postępowanie na łączne wykonanie prac projektowych i robót budowlanych. Przygotowanie takiego postępowania wymaga przede wszystkim opisania przedmiotu zamówienia zgodnie z obowiązującymi przepisami. Niestety lektura niektórych z tych opisów pokazuje, że dużą trudność wielu zamawiającym i działającym na ich zlecenie biurom projektów sprawia zrozumienie roli, jaką w procesie inwestycyjnym i w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego mają do spełnienia, i tym samym prawidłowe sporządzenie tzw. programu funkcjonalno-użytkowego zwanego dalej „programem f-u” określonego w art.31 ust.3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, zwanej dalej „ustawą pzp”.^[2]

Zgodnie z przywołanym przepisem, program f-u obejmuje opis zadania budowlanego, w którym podaje się przeznaczenie ukończonych robót budowlanych oraz stawiane im wymagania techniczne, ekonomiczne, architektoniczne, materiałowe i funkcjonalne. Oznacza to obowiązek opracowania przez zamawiającego szczegółowych wymagań dla wykonawcy, aby mógł na ich podstawie samodzielnie, biorąc za to odpowiedzialność, zaprojektować i wybudować objęty zamówieniem obiekt budowlany.

Aby znaleźć miejsce, i tym samym zdefiniować rolę w procesie budowy osób opracowujących program f-u, cofnijmy się do obowiązków uczestników procesu budowlanego (tj. inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót) określonych w art. 17. i następnych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane^[3]. Według przywołanych przepisów inwestor odpowiada za zorganizowanie procesu budowlanego, i wybór jego uczestników, projektant za sporządzenie projektów, kierownik budowy za wykonanie robót budowlanych.

Aby nie naruszyć jasno określonych w prawie budowlanym zasad odpowiedzialności za efekt, czyli gotowy obiekt budowlany, osoby opracowujące program f-u (aczkolwiek mogą posiadać uprawnienia i kwalifikacje przewidziane dla projektantów) ustawodawca umieścił (literalnie czytając przepis) w miejscu przeznaczonym dla inwestora, a nie projektanta. Celem bowiem opracowania programu f-u jest takie opisanie przyszłych obowiązków projektanta i kierownika robót, aby sprawnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami zorganizować proces budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zapewnić opracowanie projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów, zapewnić prowadzenie budowy z zachowaniem warunków wykonania i odbioru robót zalecanych przez zamawiającego i w dostosowaniu do jego możliwości ekonomicznych, czyli płatniczych.

O takich intencjach ustawodawcy świadczy treść Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego^[4], zwanego dalej „rozporządzeniem”.

Według ww. rozporządzenia, program f-u składa się z części opisowej i części informacyjnej.

Część opisowa powinna zawierać opis ogólny przedmiotu zamówienia i opis wymagań zamawiającego w stosunku do przedmiotu zamówienia, które należy określić podając (odpowiednio, w zależności od specyfiki obiektu budowlanego) wymagania dotyczące przygotowania terenu budowy, architektury, konstrukcji, instalacji, wykończenia, zagospodarowania terenu, wyposażenia budowlano-instalacyjnego, określając dla nich cechy obiektu dotyczące rozwiązań budowlano-konstrukcyjnych i wskaźników ekonomicznych oraz warunki wykonania i odbioru robót budowlanych odpowiadające zawartości specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót.

Natomiast część informacyjna winna zawierać zestaw informacji opisujących teren przyszłej inwestycji, a więc: dopuszczone przepisami warunki zagospodarowania przestrzennego terenu, sposób dysponowania terenem na cele budowy, warunki gruntowe, uzbrojenie lub/i warunki techniczne uzbrojenia terenu w media, inwentaryzację istniejącej zieleni, inwentaryzację lub dokumentację powykonawczą istniejącej zabudowy, ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie zabytków, o ochronie środowiska, układu komunikacyjnego, przepisów technicznych właściwych dla specyfiki wynikającej z funkcji przyszłego obiektu.

W części informacyjnej mają również miejsce:

1. dokumenty potwierdzające zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, które mogą mieć formę:

2. oświadczenie zamawiającego stwierdzające jego prawo jako inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
3. przepisy prawne i normy związane z projektowaniem i wykonaniem zamierzenia budowlanego.

Dla budynków remontowanych lub adaptowanych program f-u dodatkowo powinien zawierać szczegółowe inwentaryzacje konstrukcji, instalacji i urządzeń wymagane (niestety niezręcznym) stwierdzeniem w części określonej jako „posiadane przez zamawiającego informacje i dokumenty niezbędne do zaprojektowania robót budowlanych”.

Nazywam to określenie „niezręcznym”, gdyż sugeruje, że wymienione niżej dokumenty należy załączyć, jeżeli „przypadkiem” zamawiający je posiada, a zdaniem piszącego należy je obowiązkowo wcześniej uzyskać i obowiązkowo załączyć. Ich brak utrudniałby dokonanie przez wykonawcę samodzielnej oceny stopnia trudności przyszłych robót oraz oceny poprawności przyjętych założeń przez autora programu f-u.

Są to w szczególności:

W uproszczeniu można stwierdzić, że część informacyjna jest opisem stanu istniejącego terenu przyszłej inwestycji, a część opisowa przedstawia w jaki sposób (czym) zamawiający chciałby ten teren zagospodarować. Nie ma natomiast miejsca w programie na pokazanie graficznie jak miałby wyglądać teren po jego zagospodarowaniu. Rozporządzenie nie przewiduje, bowiem obowiązku zamieszczenia w programie f-u jakichkolwiek rysunków przedstawiających przyszłe zamierzenie budowlane, a tym samym nie nakłada na zamawiającego obowiązku sporządzenia np. jego koncepcji architektoniczno-urbanistycznej. Rozporządzenie nie określa również, jaki zakres prac projektowych powinien opracować przyszły projektant, aby w ramach umowy wymagany obiekt wybudować.

Oznacza to, zdaniem piszącego, że ustawodawca prawdopodobnie nie chciał, aby zamawiający w programie f-u przedstawiał lub narzucał wykonawcy gotowe rozwiązania projektowe i tym samym brał współodpowiedzialność za dotrzymanie zobowiązań umownych wykonawcy.

Takie właśnie oszczędnościowe rozumienie zakresu programu f-u przedstawiono na stronach internetowych Ministerstwa Infrastruktury w przykładowych programach opracowanych przez dr. inż. Aleksandra Krupę i dr. inż. Kazimierza Staśkiewicza. Oczekiwania techniczne  zamawiającego określono poprzez odwołanie do Polskich Norm, oczekiwania architektoniczne poprzez odwołanie do otoczenia i reprezentacyjnego charakteru obiektu dla siedziby urzędu gminy, oczekiwania materiałowe do narzuconego okresu gwarancji na zastosowane wyroby budowlane. Część informacyjną opracowano tak, aby zawierała pełny zakres informacji określonych rozporządzeniem.

Tak odczytane zamiary ustawodawcy nasuwają pytania, co do:

• słuszności oceny wyżej przedstawionej przyczyny przyjęcia takiego rozwiązania,
• możliwości przyjęcia rozwiązań rozszerzających zakres programu f-u i wynikającej z tego zmiany opisu przedmiotu zamówienia i obliczania jego wartości.

Praktyka, z jaką mamy do czynienia przy sporządzaniu programów f-u wskazuje, że wielu zamawiających uważa wyżej opisane rozwiązanie za zbyt mało szczegółowe, a nawet ryzykowne i przed / lub wraz z opracowaniem programów f-u zleca opracowanie koncepcji przyszłego zamierzenia budowlanego. Szczególnie, gdy przedmiotem zamówienia jest obiekt zawierający technologię mającą wpływ na przyszłe rozwiązania projektowe i kosztowe. Może to dotyczyć takich obiektów jak np. oczyszczalnie, stacje uzdatniania wody, zakłady produkcyjne, elektrownie, kryte pływalnie. Na etapie koncepcji zamawiający może wówczas rozważyć różne warianty rozwiązań i wybrać jeden, który wskaże jako opis przedmiotu zamówienia. Czy w świetle obowiązujących przepisów postępuje poprawnie?

Podobnie zamawiający, którzy w wyniku ogłoszonego konkursu wybrali zwycięską pracę konkursową i przejęli autorskie prawa majątkowe do niej, czy mogą tę pracę załączyć do programu f-u jako obowiązujące rozwiązanie projektowe, które należy w dalszych etapach projektowania, uszczegóławiać?

Idąc dalej, zdarza się, z różnych względów organizacyjno- ekonomicznych, że zamawiający dysponują niewykorzystaną dokumentacją projektową opracowaną np. przed wejściem w życie rozporządzenia lub samym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę i chcą wykorzystać część z nich do ogłoszenia przetargu na wykonanie projektów wykonawczych i robót budowlanych, sporządzając dodatkowo w oparciu o nie program f-u.

Powstaje pytanie, czy ustawa dopuszcza takie rozwiązania pośrednie. Czy wskazany w art.31 ust.1 ustawy pzp obowiązek przedstawienia wymagań można odczytać również jako dostarczenie gotowych, nie do końca kompletnych rozwiązań projektowych.

Zdaniem piszącego, udzielenie odpowiedzi negatywnej byłoby nieracjonalne i musiałoby skutkować uznaniem wyżej opisanych przypadków jako naruszenie przepisów aktów wykonawczych do ustawy.

Należałoby raczej przyjąć założenie, że zakres f-u opisany w rozporządzeniu jest zakresem minimalnym, natomiast dopuszcza się jego rozszerzenie w sposób wynikający z indywidualnych potrzeb lub sytuacji zamawiającego.

Takie rozwiązanie wymaga wówczas wprowadzenia dodatkowych ustaleń w programie f-u, nie wymaganych rozporządzeniem, na temat przede wszystkim posiadanej (opracowanej) przez zamawiającego koncepcji lub projektu budowlanego i zagospodarowania terenu, z których rysunki załącza do programu f-u. Ustalenia, czy zamawiający żąda zachowania wszystkich elementów przedstawionych rozwiązań projektowych, czy dopuszcza odstępstwa i w jakim zakresie, czy posiada prawa autorskie majątkowe lub licencję na korzystanie z nich. Należy określić również zasady kontaktów z autorami koncepcji lub projektu budowlanego i odpłatności za ich usługi. Wymagana przecież będzie każdorazowo zgoda autora na zmiany w przyjętych rozwiązaniach projektowych. Te opracowania będą objęte ochroną praw autorskich osobistych i zależnych.

W takim przypadku, w odróżnieniu od wcześniej opisanego rozwiązania, szeroko rozumiani autorzy programu f-u będą odpowiadać za obiekt łącznie z jego kolejnymi projektantami.

Kolejna sprawa to określenie zakresu wymaganych prac projektowych jako elementu programu f-u. W przykładowych programach f-u przedstawionych na stronach internetowych Ministerstwa Infrastruktury zakres ten umieszczono w Części informacyjnej – „Dodatkowe wytyczne inwestorskie i uwarunkowania związane z budową i jej przeprowadzeniem”.

Ze względu na specyfikę przedmiotu zamówienia (projekt +budowa) należy w programie f-u dookreślić zakres wymaganych opracowań z uwzględnieniem już posiadanych przez zamawiającego. Należy przy tym pamiętać, że wymagane opracowania nie muszą być tożsame z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu dla dokumentacji projektowej i specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót. W przypadku postępowań na projekt i wykonanie robót budowlanych brak jest szczegółowych regulacji prawnych dotyczących formy i zakresu prac projektowych koniecznych do wykonania. Odniesienie się ściśle do przepisów rozporządzenia wydaje się niezasadne, gdyż podniosłoby koszt opracowania o wykonanie elementów niepotrzebnych uwzględniając fakt, że wykonawca sporządza je dla siebie. Ponadto wykonanie tych opracowań według rygorów wspomnianego rozporządzenia niepotrzebnie skomplikowałoby i opóźniło rozpoczęcie budowy.

Przykładowo - specyfikacje techniczne i projekty wykonawcze, w przeciwieństwie do projektów wykonawczych i specyfikacji technicznych opracowywanych dla postępowań obejmujących odrębnie dokumentację i roboty budowlane, mogą zawierać wskazanie i wymagania dla konkretnych wyrobów budowlanych zaproponowanych przez wykonawcę.

Zapewne nie będzie również potrzeby wykonania przedmiarów robót. Zdaniem piszącego, będą zbędne, gdyż podniosą po pierwsze cenę oferty, a przy wynagrodzeniu ryczałtowym, za ustalone już (na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego) elementy rozliczeniowe, nie będą na etapie wykonania umowy wykorzystane.

Obliczenie w oparciu o program f-u wartości zamówienia powinno być sporządzone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. oraz art. 32 ust. 3 ustawy pzp.

Obliczenie wartości zamówienia dla omawianego postępowania powinno obejmować sumę:

• kosztów planowanych prac projektowych,
• kosztów robót budowlanych,
  i (jeżeli są przewidywane) - wartości robót uzupełniających (20% sumy kosztów planowanych prac projektowych i robót budowlanych).

Rozporządzenie wykonawcze nie przewiduje, choć powinno, obowiązku doliczenia do wartości zamówienia opracowań niemieszczących się w zakresie projektu budowlanego i projektów wykonawczych, których koszt wynika z kosztów robót budowlanych. §10 ust.6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. określa, że na wartość prac projektowych składają się: projekt koncepcyjny (7÷15% wartości prac projektowych), projekt budowlany (30÷45% wartości prac projektowych) i projekt wykonawczy (40÷60% wartości prac projektowych), których suma wartości składowych liczona w procentach musi wynieść 100%.

Oznacza to, że zamawiający nie musi doliczyć do wartości zamówienia kosztów opracowania specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót, kosztów opracowania informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, kosztów projektów organizacji ruchu, kosztów programu zapewnienia jakości. Może to spowodować, że koszt opracowań projektowych w ofertach wykonawców będzie wyższy niż koszty zakładanych przez zamawiającego planowanych kosztów prac projektowych.

Obliczenie kosztów planowanych prac projektowych zgodnie z §10 ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. powinno być sporządzone odrębnie dla poszczególnych obiektów.

Literalnie czytając przepis, oznacza to obowiązek odrębnego obliczenia kosztów robót budowlanych i kosztów prac projektowych dla wszystkich obiektów wchodzących w zakres zamówienia.

Przyjmując na podstawie definicji określonej w art.3 ustawy Prawo budowlane, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć:

zamawiający powinien na podstawie programu f-u odrębnie obliczyć dla poszczególnych obiektów koszty robót budowlanych, określić kategorie obiektów i wynikające z nich wskaźniki procentowe do obliczenia kosztów prac projektowych, a następnie obliczyć odrębne koszty planowanych prac projektowych dla poszczególnych obiektów. Wartość zamówienia będzie sumą kosztów zaprojektowania i budowy poszczególnych obiektów.

Rozporządzenie nakłada ponadto na zamawiającego obowiązek, aby składniki kosztów robót budowlanych odpowiadały co najmniej grupom robót w rozumieniu Wspólnego Słownika Zamówień i obejmowały koszty robót:

Nie określa jednak, czy takie rozbicie winno znaleźć odzwierciedlenie w dokumencie przedstawiającym obliczenie wartości zamówienia.

Ponadto w opracowaniu należy podać informację w oparciu, o jakie dokumenty dokonano obliczenia wskaźników cenowych, aby można było dokonać dokładnej oceny czy wartości wskaźników cenowych zostały poprawnie przyjęte. §8 ust.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. stanowi, że wskaźnik cenowy danego składnika kosztów określa się na podstawie danych rynkowych lub w przypadku braku takich danych na podstawie powszechnie stosowanych katalogów i cenników.

Przyjmując rozwiązanie rozszerzające zakres programu f-u, zamawiający będzie musiał do niego dostosować obliczenie wartości zamówienia.

^[1]przyp.red. – zapraszamy Państwa do zapoznania się z wypowiedzią p.dyr. Andrzeja Warwasa nt. specyfikacji technicznych i programu funkcjonalno-użytkowego

^[2] Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 177 z późn. zm.):

^[3] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.)

^[4] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz.U. Nr 202, poz.2072  i  z 2005r. Nr 75, poz.664)