Nowe Porozumienie w sprawie zamówień rządowych (GPA)

Jedną z najważniejszych wielostronnych umów międzynarodowych dotyczących zamówień publicznych jest Porozumienie w sprawie zamówień rządowych (ang. Government Procurement Agreement, w skrócie „GPA” lub „Porozumienie”). GPA jest zarazem jedyną umową funkcjonującą w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO) odnoszącą się wyłącznie do zamówień publicznych^[1]. GPA jest określane, używając terminologii WTO, jako tzw. umowa „plurilateralna” czyli umowa, która nie wiąże wszystkich członków WTO (obecnie 159) lecz tylko tych członków WTO, którzy zdecydowali się przystąpić do GPA na mocy oddzielnego porozumienia (GPA ma 43 członków, jeśli policzymy oddzielnie każdy kraj członkowski UE). Obecnie obowiązująca wersja GPA została wynegocjowana podczas tzw. Rundy Urugwajskiej i weszła w życie w dniu 1 stycznia 1996 r. („GPA 1994 r.”).

Stronami GPA są obecnie: Armenia, Hongkong (Chiny), Islandia, Izrael, Japonia, Kanada, Korea Płd, Liechtenstein, Królestwo Niderlandów w imieniu Aruby, Norwegia, Singapur, Szwajcaria, Tajwan, Stany Zjednoczone oraz Unia Europejska w imieniu jej 28 państw członkowskich.

GPA oparte jest na dwóch podstawowych zasadach – tzw. traktowania narodowego oraz niedyskryminacji. Państwa – strony GPA zobowiązały się do wzajemnego otwarcia swoich rynków zamówień publicznych i umożliwienia przedsiębiorcom zagranicznym, ale tylko pochodzącym z innych państw - stron GPA, ubiegania się o zamówienia publiczne na równych prawach z wykonawcami krajowymi.

   Obowiązek zapewnienia takiego dostępu dotyczy wszakże tylko tych zamówień, które są objęte zakresem GPA, czyli zamówień o określonej wartości (przekraczających określone progi) udzielanych przez określone kategorie zamawiających, w zależności od tego jakie zobowiązania zostały podjęte przez dane państwo.

Progi obowiązywania GPA są w przypadku UE i jej państw członkowskich o tyle istotne, że mają wpływ na wysokość progów obowiązywania unijnych dyrektyw w zakresie zamówień publicznych (progi obowiązywania dyrektyw nie powinny być wyższe niż te uzgodnione w GPA). Jeśli chodzi o UE to progi obowiązujące Unię zgodnie z GPA wyglądają następująco:

• 130.000 SDR[2] dla dostaw i usług zamawianych przez podmioty administracji centralnej,
• 200.000 SDR dla dostaw i usług zamawianych przez inne podmioty zamawiające,
• 5.000.000 SDR dla robót budowlanych.

W treść GPA z 1994 r. wpisane zostało zobowiązanie do prowadzenia dalszych negocjacji dotyczących zarówno tekstu, jak i zakresu zastosowania GPA. Negocjacje w tym względzie zostały zainicjowane w 1999 r. Miały one zasadniczo trzy cele:

1) ulepszenie i zmodernizowanie GPA z 1994 r. (z uwzględnieniem rozwoju technologii informatycznych oraz nowych metod udzielania zamówień),

2) rozszerzenie zakresu zastosowania GPA z 1994 r. oraz

3) wyeliminowanie utrzymywanych środków dyskryminujących.

Negocjacje te stosunkowo niedawno zakończyły się sukcesem, tj. ostatecznym uzgodnieniem tekstu Protokołu zmieniającego treść GPA (czyli nowe GPA).

Protokół składa się z preambuły, właściwych przepisów Porozumienia oraz czterech dodatków do Porozumienia. Protokół zastępuje tekst GPA z 1994 r. oraz dodatki do GPA nowym tekstem i dodatkami. Zakres zastosowania GPA w stosunku do każdej ze stron umowy jest ustalany w odniesieniu do każdej ze stron w Dodatku I (ang. Appendix I), w którym wymienia się podmioty oraz poszczególne sektory objęte GPA w odniesieniu do danego państwa – strony GPA.
Dodatek I składa się z pięciu załączników (ang. Annex):

- listy podmiotów centralnych objętych GPA (Annex 1)

- listy podmiotów z niższych szczebli administracji (tzw. sub–central government entities – Annex 2),

- pozostałych zamawiających, których zamówienia objęte są GPA (Annex 3),

- listy usług objętych GPA (Annex 4),

- listy „usług budowlanych” objętych GPA (Annex 5),

- tzw. not generalnych, które mają zastosowanie do załączników państw stron (Annex 6), gdzie zawarte są zastrzeżenia oraz uwagi szczegółowe dotyczące sposobu otwarcia rynku zamówień publicznych dla podmiotów zagranicznych.

W Dodatku II (Appendix II) do GPA wymieniono publikatory, w których państwa - strony udostępniają stosowne przepisy i procedury dotyczące udzielania zamówień. W Dodatku III (Appendix III) wymieniono publikatory, w których strony udostępniają ogłoszenia o zamiarze udzielenia zamówienia. Wreszcie, w Dodatku IV (Appendix IV) wymieniono publikatory, w których strony udostępniają ogłoszenia dotyczące udzielonych zamówień oraz dane statystyczne.

Pierwszym krajem, który ratyfikował nowe GPA jest Liechtenstein.

Warto pamiętać, że w przypadku Unii Europejskiej postanowienia GPA nie przyznają praw, ani nie nakładają obowiązków, na które można by się bezpośrednio powoływać w sądach Unii Europejskiej lub państw członkowskich. Innymi słowy, w UE, a więc również w Polsce, przepisy GPA nie obowiązują bezpośrednio lecz wymagają wdrożenia poprzez odpowiednie unijne przepisy – konkretnie dyrektywy dotyczące zamówień publicznych. Jest to o tyle wygodne, że w przypadku, kiedy dany kraj członkowski UE (np. Polska) wdrożył już przepisy dyrektyw zamówieniowych nie musi się martwić o przestrzeganie GPA – jeśli zamawiający będą tylko postępować zgodnie z dyrektywami, tym samym będą również przestrzegać GPA (dyrektywy nie powinny być sprzeczne z GPA).

Procedury udzielania zamówień publicznych przewidziane w GPA są podobne do tych stosowanych w dyrektywach. Podstawowymi trybami udzielania zamówień są przetarg otwarty oraz ograniczony, a tylko wyjątkowo możliwe jest skorzystanie z tzw. zamówienia bezpośredniego, przy czym okoliczności umożliwiające jego zastosowanie są w zasadzie identyczne z tymi zawartymi w dyrektywach.

   Ciekawostką jest to, że w zasadzie zawsze możliwe jest prowadzenie negocjacji z uczestnikami postępowania o zamówienie publiczne (również w przetargu) o ile zamawiający zawarł informacje o negocjacjach w dokumentacji przetargowej lub żadna ze złożonych ofert nie wydaje się być wyraźnie najkorzystniejsza ekonomicznie.

Czym różni się nowe GPA od obecnie obowiązującego?

Przede wszystkim zwiększony został zakres zamówień (udostępnianych przez strony GPA dla wykonawców z pozostałych krajów – stron), towarów, oraz wprowadzonych zostało szereg elementów usprawniających procedury udzielania zamówień oraz funkcjonowanie Porozumienia. Według szacunków WTO wartość zamówień objętych nowym GPA jest większa o ok. 80 mld euro od GPA z 1994 r.

Dostęp do rynku zamówień publicznych został poszerzony poprzez:

- dodanie ponad 200 podmiotów zamawiających na szczeblu centralnym oraz na niższych szczeblach administracji. W porównaniu z GPA z 1994 r. wszystkie państwa - strony zobowiązały się do przestrzegania GPA w przypadku zamówień udzielanych przez swoich regionalnych i lokalnych zamawiających;

- zwiększenie zakresu zastosowania w odniesieniu do towarów dzięki usunięciu lub ograniczeniu zakresu dotychczasowych wyjątków;

- poszerzenie (w różnym stopniu przez prawie wszystkie strony) zakresu zastosowania GPA w odniesieniu do usług. Oferta wszystkich Stron obejmuje obecnie pełny katalog usług budowlanych (w terminologii GPA roboty budowlane są rodzajem usługi „construction services”);

- obniżenie wysokości progów, powyżej których zastosowanie ma reżim GPA (w przypadku niektórych stron);

- wprowadzenie nowych postanowień dotyczących rozwiązań umownych w postaci koncesji na roboty budowlane oraz umów typu „buduj-eksploatuj-przekaż”, czy też inicjatyw prywatnego finansowania;

- usunięcie niektórych przepisów dyskryminacyjnych, np. zobowiązań offsetowych.

Z innych nowości - strony GPA zostały zobowiązane do utworzenia bezpłatnej i centralnej elektronicznej bazy informacji, która zawierać będzie ogłoszenia przetargowe publikowane przez ministerstwa oraz inne centralne podmioty zamawiające^[3]. Zwiększy to możliwości dostępu do przetargów organizowanych przez wszystkie strony GPA.
Nowe GPA zawiera bardziej precyzyjne zasady kwalifikacji oferentów. Podobnie do systemu unijnego, proces kwalifikacji pozwoli upewnić się, że firmy pragnące uczestniczyć w postępowaniu nie były uznane za winne przekupstwa lub korupcji.

Skutkiem rewizji GPA będzie również uwzględnienie zamówień elektronicznych. Z inicjatywy UE dodano szereg przepisów dotyczących wykorzystania zamówień elektronicznych, m.in. stosowania aukcji elektronicznych. Wykorzystanie środków elektronicznych pozwoli także na zwiększenie elastyczności procedur, w tym na wyznaczanie krótszych terminów w postępowaniach.

Nowy tekst GPA zawiera nowe postanowienia dotyczące krajów rozwijających się, które chciałyby przystąpić do Porozumienia. Jest to szczególnie ważne, ponieważ GPA z 1994 r. ma ograniczoną liczbę członków, a większość z nich stanowią gospodarki rozwinięte. Aby zachęcić kraje rozwijające się do przystąpienia do GPA, w nowym GPA wprowadzono dla nich ułatwienia w postaci szeregu środków przejściowych (takich jak wyższe progi, możliwość stopniowego dodawania podmiotów i sektorów), których celem jest ułatwienie przejścia do gospodarki otwartej, wystawionej na zagraniczną konkurencję. Czas pokaże na ile te zachęty okazały się skuteczne.
 

^[1] Pozostałe dwie oficjalne wersje językowe GPA to francuska i hiszpańska. W Polsce utrwaliło się tłumaczenie nazwy tej umowy z jej angielskiej wersji gdzie „government” znaczy rządowy.

^[2] SDR to ang. skrót od Special Drawing Rights – „Specjalne prawa ciągnienia” – międzynarodowa jednostka rozrachunkowa, mająca charakter pieniądza bezgotówkowego, czyli istniejącego wyłącznie w postaci zapisów księgowych na bankowych rachunkach depozytowych. SDR została utworzona w celu stabilizacji międzynarodowego systemu walutowego przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy w 1967 roku, używana jest od 1970.

^[3] Nowe obowiązki oparte są w dużym stopniu na modelu unijnym, w przypadku którego Komisja Europejska prowadzi wspólną bazę danych o zamówieniach znaną pod nazwą Tenders Electronic Daily (TED), w której udostępniane są wszystkie ogłoszenia o zamówieniach publicznych objętych unijnymi dyrektywami.