O kosztorysie inwestorskim po ostatniej nowelizacji ustawy Pzp z 2014 roku

W felietonie kol. Tomasza Pytkowskiego zamieszczonym w BzG 4/2014^[1] przedstawiona została teza, że „drobna zmiana w ustawie Pzp (nowelizacja z dnia 29 sierpnia 2014 r.^[2]), wprowadza znaczącą zmianę w sposobie i staranności sporządzania kosztorysu inwestorskiego”.
Według autora nowe brzmienie art. 90 ust. 1 nakładające na zamawiającego obowiązek zwracania się do wszystkich wykonawców, którzy zaoferowali cenę niższą o 30% od wartości zamówienia, o udzielenie wyjaśnień dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny powoduje „dużo większą odpowiedzialność (osób sporządzających kosztorysy inwestorskie) za cały proces inwestycyjny i konieczność lepszego zbliżenia wartości kosztorysu inwestorskiego do ceny rynkowej”.
Autor wyraża nadzieję, że nowa funkcja kosztorysu inwestorskiego wymusi na kosztorysantach stosowanie coraz częściej cen rynkowych uzyskiwanych na podstawie ofert cenowych, a nie jedynie katalogów nakładów rzeczowych i informatorów cenowych.

W uzasadnieniu konieczności zmiany podejścia do opracowania kosztorysu inwestorskiego wskazano, że:

W opisanej sytuacji, dla ograniczenia konieczności żądania wyjaśnień wykonawców w sprawie rażąco niskiej ceny, autor proponuje nowe podejście do opracowania kosztorysów inwestorskich polegające na wytypowaniu zgodnie z zasadą Pareto najbardziej cenotwórczych robót (pozycji kosztorysu) i ich wycenę na podstawie uzyskanych ofert cenowych, a wycenę pozostałych czynności roboczych na podstawie KNR i informatorów cenowych.
Przedstawiony w artykule opis sytuacji i przewidywane skutki nowelizacji ustawy oraz propozycje dotyczące „nowych” zasad opracowania kosztorysów inwestorskich wskazuje na możliwość wystąpienia w związku z nowelizacją ustawy szeregu wątpliwości i nieprawidłowości przy szacowaniu wartości zamówienia publicznego na roboty budowlane, a w szczególności przy opracowywaniu kosztorysu inwestorskiego.
Dlatego też celowym wydaje się zwrócenie uwagi na podstawowe zasady, którymi należy się kierować przy sporządzaniu kosztorysu inwestorskiego w aktualnym stanie prawnym.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotowa nowelizacja ustawy Pzp nie wprowadziła żadnych zmian odnośnie zasad i podstaw określania wartości zamówienia.
W przypadku robót budowlanych zgodnie z art. 33 ust. 1., jeżeli przedmiotem zamówienia jest wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wartość zamówienia na roboty budowlane ustala się na podstawie kosztorysu inwestorskiego albo na podstawie planowanych kosztów robót budowlanych, przy czym w wartości tej uwzględnia się także wartość dostaw związanych z wykonywaniem robót budowlanych oddanych przez zamawiającego do dyspozycji wykonawcy.

W niezmienionej formie obowiązuje również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r., z którego wynikają ściśle określone zasady i podstawy sporządzania kosztorysu inwestorskiego.
Zgodnie z rozporządzeniem kosztorys inwestorski opracowuje się wyłącznie metodą kalkulacji uproszczonej, a przy ustalaniu cen jednostkowych, stanowiących podstawę takiej kalkulacji, należy stosować w pierwszej kolejności ceny jednostkowe robót określone na podstawie danych rynkowych. Dopiero w sytuacji braku możliwości takiego sposobu ustalenia cen jednostkowych można je ustalać na podstawie kalkulacji szczegółowej wg określonej rozporządzeniem formuły kalkulacyjnej.
Rozwiązanie takie przyjęto między innymi ze względu na określone wady kalkulacji szczegółowej wskazane w artykule kol. T. Pytkowskiego.
Wśród danych rynkowych zgodnie z rozporządzeniem wymieniono przede wszystkim dane z zawartych wcześniej umów lub powszechnie stosowanych, aktualnych publikacji. Uznano bowiem, że muszą to być dane pochodzące z wiarygodnych, udokumentowanych źródeł.
Tak więc w świetle przepisów obowiązującego rozporządzenia, kosztorysanci przy opracowaniu kosztorysu inwestorskiego nie mają swobody wyboru sposobu ustalania cen jednostkowych. Niezależnie od przesłanek nie jest dopuszczalne przyjęcie zasady podziału kosztorysu na pozycje wyceniane wg „cen jednostkowych rynkowych” i wg cen jednostkowych ustalanych na podstawie kalkulacji szczegółowej, stosując kryterium typowania robót najbardziej cenotwórczych (zasada Pareto), tj. których udział w wartości kosztorysowej jest największy.
 

Zgodnie z rozporządzeniem wszystkie pozycje kosztorysu wymagają sprawdzenia pod kątem możliwości ustalenia dla nich ceny jednostkowej na podstawie danych rynkowych i jest to jedyne kryterium decydujące o wycenie określonych pozycji kosztorysu wg cen jednostkowych „rynkowych”.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że podejście polegające na ustaleniu ceny jednostkowej robót na podstawie indywidualnie uzyskanych przez kosztorysanta ofert cenowych może budzić uzasadnione wątpliwości. W rozporządzeniu nie wymieniono takiej formy i trudno ją uznać za wiarygodną, gdyż praktyka pokazuje, że ceny oferowane przez wykonawców są bardzo zróżnicowane, o czym świadczą oferowane ceny w przetargach.
W związku z powyższym w celu urealnienia wartości kosztorysu inwestorskiego i ograniczenia zjawiska „zawyżania” kosztorysów inwestorskich, skutkujących koniecznością wszczynania procedury sprawdzania ofert pod kątem rażąco niskiej ceny, możliwym i skutecznym rozwiązaniem może być odpowiednie korzystanie z danych rynkowych, w tym szczególnie z powszechnie stosowanych, aktualnych publikacji w zakresie dotyczącym cen jednostkowych robót oraz dotyczącym cen czynników produkcji i narzutów.
Przede wszystkim warto pamiętać, że zgodnie z przepisami rozporządzenia można korzystać z publikacji wydawanych przez różne wyspecjalizowane ośrodki, w których ceny jednostkowe niejednokrotnie różnią się i to w sposób znaczący.
Ponadto na rynku są publikacje, w których ceny jednostkowe robót są publikowane w układzie cen minimalnych, średnich i maksymalnych. Opracowując kosztorys inwestorski istnieje zatem możliwość wyboru poziomu cen. Decyzja o zastosowaniu cen minimalnych wymaga oczywiście każdorazowo indywidualnego podejścia ze względu na ryzyko niedopuszczalnego ustawą Pzp (art. 32 ust. 2) zaniżenia wartości kosztorysu inwestorskiego w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy, czyli ustalenia wartości poniżej jednego z progów kwotowych określonych ustawą.
Podobną zasadę można zastosować także przy ustalaniu cen jednostkowych na podstawie kalkulacji szczegółowej.
W publikacjach cenowych, a w konsekwencji również w programach do kosztorysowania, dostępne są ceny czynników produkcji i wskaźniki narzutów nie tylko na poziomie średnim, ale również minimalnym. Można zatem uzyskać niższą wartość kosztorysu inwestorskiego bez konieczności korzystania z indywidualnie ustalanych na podstawie analizy indywidualnej norm nakładów rzeczowych.
Opisane wyżej możliwości sporządzania kosztorysu inwestorskiego mogą mieć zastosowanie w tych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, gdy ze wstępnej analizy wynikać będzie ryzyko, że ceny ofert mogą być znacząco niższe od wartości zamówienia ustalonej na podstawie kosztorysu inwestorskiego opracowanego z zastosowaniem średnich wartości.
Należy przy tym pamiętać, że wartość zamówienia, z którą są porównywane ceny ofert, jest wartością netto (bez VAT) a ceny ofert z VAT-em. Oznacza to w większości przypadków (gdy VAT wynosi 23%), że przepis art. 90 ust. 1 nie będzie miał zastosowania do ofert z cenami netto (porównywalne z wartością netto kosztorysu inwestorskiego) niższymi od wartości zamówienia o 43%.
W związku z powyższym zastanawiającym jest dlaczego w ustawie przyjęto takie rozwiązanie (Urząd Zamówień Publicznych zaakceptował projekt poselski), tj. dlaczego nałożono obowiązek porównywania cen ofert z wartością zamówienia publicznego ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z wyżej wskazanego przepisu art. 90 ust. 1. Jest to tym bardziej dziwne, że na stronie internetowej UZP jest zamieszczona archiwalna opinia prawna dotycząca problemu rażąco niskiej ceny, w której stwierdzono między innymi że:

Ponadto UZP w swojej opinii zwrócił także uwagę, jako argument przeciwko porównywaniu ceny oferty z wartością zamówienia, że w przypadku zamówień publicznych udzielanych w częściach wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia, mimo iż każda część stanowi przedmiot odrębnego postępowania.

Należy dodatkowo pamiętać, że zgodnie z art. 32 ust. 3, jeżeli zamawiający przewiduje udzielenie zamówień uzupełniających, przy ustalaniu wartości zamówienia uwzględnia się wartość zamówień uzupełniających (w przypadku zamówień na roboty budowlane do 50% wartości zamówienia podstawowego).

Powyższe przykłady wskazują, jak duże mogą być różnice między wartością zamówienia a ceną ofert, wynikające z określonych ustawą zasad określania wartości zamówienia:

W tej sytuacji zasadnym jest pytanie – czy i w jakich przypadkach celowa jest „większa staranność i dokładność” przy sporządzaniu kosztorysu inwestorskiego.
Nie ulega wątpliwości, że przede wszystkim powinien być spełniony warunek porównywalności wartości zamówienia z ceną oferty.

Aby doprowadzić do porównywalności obu wartości, tj. wartości zamówienia i ceny oferty (w celu oceny pod kątem rażąco niskiej ceny) koniecznym jest, aby w postępowaniu zamawiający przewidział zamówienia uzupełniające o wartości odpowiadającej obowiązującej stawce VAT (23% lub 8%), nie dzielił zamówienia na części i nie dokonywał odrębnie zakupu materiałów.

Czy takie zasady postępowania będą stosowane w praktyce? Oczywiście to życie pokaże, ale śmiem wątpić. Można raczej spodziewać się, że w ocenie zamawiającego w większości przypadków wystarczającym będzie poprzestanie na porównywaniu cen ofert z wartością zamówienia - bez VAT i bez przewidywania zamówień uzupełniających oraz dzieleniu zamówień na części, licząc, że tylko niewielka liczba ofert będzie zawierała ceny niższe od wartości zamówienia o więcej niż 30%.

Czy takie były intencje ustawodawcy i takie przewidywano praktyczne skutki wprowadzonych przepisów?

Bez komentarza.
 

^[1] BzG 4/2014, Tomasz Pytkowski „Z życia kosztorysanta – nowa funkcja kosztorysu inwestorskiego”

^[2] Ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz.1232)

^[3] przyp.red. – Informator Urzędu Zamówień Publicznych Nr 5, listopad 2009 r., strona 12