Wykonywanie robót budowlanych jest ściśle związane z obiektem, którego dotyczą, stąd w umowie o roboty budowlane zawsze jest odwołanie do konkretnego obiektu budowlanego.
Odwołanie do obiektu budowlanego na gruncie Prawa budowlanego (dalej Pb), bo innego odniesienia w prawie polskim nie ma, oznacza:

  • budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,
  • budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,
  • obiekt małej architektury.

 

Przyjęte w Pb pojęcie obiektu budowlanego nie ma swojego odpowiednika w Prawie zamówień publicznych (dalej Pzp), chociaż taka definicja znajduje się w dyrektywach unijnych odnoszących się do zamówień publicznych. Obiekt budowlany zgodnie z art. 1 pkt 2b dyrektywy klasycznej 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi określony został jako wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną.

 

Przypomnijmy w tym miejscu, że definicja robót budowlanych z przepisów tej samej dyrektywy klasycznej została implementowania na grunt prawa zamówień publicznych i jest znacząco inna od definicji robót budowlanych określonych w Pb. Zgodnie z Pzp za roboty budowlane uznamy zarówno:

  • wykonanie robót budowlanych w rozumieniu Pb,
  • zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu Pb,
  • a także realizację obiektu budowlanego w rozumieniu Pb za pomocą dowolnych środków, zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego.

 

Brak implementacji definicji obiektu budowlanego z dyrektywy klasycznej 2004/18/WE do przepisów Pzp i korzystanie w to miejsce z definicji z Pb, służącej innym celom niż przepisy dotyczące udzielania zamówień publicznych, doprowadziło w 2009 r. do zarzutów jednostek kontrolujących wydatkowanie środków unijnych względem niektórych beneficjentów funduszy unijnych.

Powodem tego jest m.in. fakt podobieństwa niektórych elementów tej definicji; np. w obu definicjach „obiektu budowlanego” (zarówno w unijnych jak i polskich przepisach) podniesiono jako warunek konieczny dla stwierdzenia, że mamy do czynienia z „obiektem budowlanym” okoliczność, że obiekt ten według definicji unijnej musi samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną, a według definicji polskiej – że budynek lub budowla musi być wykonana wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, które zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

 

Według stanowiska UZP[1], definicja obiektu budowlanego określona w dyrektywach regulujących zasady udzielania zamówień publicznych, jest dużo szersza od definicji określonej na potrzeby Pb:

 

„Zdaniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zasadnicze znaczenie dla odpowiedzi, czy mamy do czynienia z zamówieniem na jeden obiekt budowlany należy przypisać okoliczności, czy wynik całości robót budowlanych lub inżynieryjnych może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną. Wynika z tego, iż ocena czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym powinna być dokonana w świetle gospodarczych i technicznych funkcji, które będzie spełniał. Stwierdzenie takiej okoliczności powoduje, iż całość robót budowlanych udzielanych w kilku postępowaniach należy brać pod uwagę w kontekście ustalenia obowiązku stosowania przepisów dyrektywy. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał w omawianym wyroku, iż istnienie jednego podmiotu zamawiającego i możliwość przeprowadzenia przez przedsiębiorstwo wspólnotowe całości robót opisanych w odnośnych zamówieniach może stanowić dowód potwierdzający istnienie obiektu budowlanego w rozumieniu dyrektywy”.
I dalej:
(..) Przedmiotowe roboty wodnokanalizacyjne wykonywane były w obrębie jednego miasta, które samodzielnie spełnia funkcję techniczną i gospodarczą. Poszczególne zamówienia odnosiły się do robót wykonywanych na tym samym obszarze geograficznym.”

 

Według przytoczonej opinii przedmiotem zamówienia na roboty budowlane powinny być rodzajowo podobne roboty budowlane realizowane na kilku obiektach budowlanych w rozumieniu Pb, gdy są udzielane przez jednego zamawiającego, wykonywane w tym samym czasie i w tym samym mieście (w cytowanej opinii wodociągi objęte dofinansowaniem unijnym były realizowane w różnych nie połączonych ze sobą technicznie lokalizacjach).

 

W tym miejscu należy przywołać dodatkowo stanowisko Mariana Lemke[2]:

 

Zdaniem Trybunału Sprawiedliwości, w odniesieniu do robót budowlanych kwestia, czy mamy do czynienia z jednym zamówieniem (składającym się z części), czy też z wieloma odrębnymi zamówieniami, musi być rozstrzygnięta w świetle funkcji ekonomicznej i technicznej, jakie ma spełniać wynik prac budowlanych. Zatem budowa sieci przesyłowej dla energii elektrycznej i budowa systemu oświetlenia ulic są odrębnymi zamówieniami (mimo tej samej lokalizacji i tego samego czasu realizacji), albowiem obiekty, które powstaną w wyniku tych prac, spełniają odrębne funkcje techniczne i ekonomiczne. Z kolei podział inwestycji dotyczącej rozbudowy jednej sieci przesyłowej energii elektrycznej na odrębne (ale udzielane w tym samym czasie przez jednego zamawiającego) zamówienia zlokalizowane w różnych (ale sąsiadujących ze sobą) miejscach – jest sztucznym i niedozwolonym podziałem zamówienia, „pod pretekstem” powodów geograficznych i technicznych.
Natomiast nie można żądać agregowania różnych zamówień dotyczących rozbudowy oświetlenia w różnych gminach w obrębie jednego departamentu – mimo, iż te obiekty spełniają taką samą funkcję ekonomiczną i techniczną, to nie można stwierdzić, by stanowiły jedną całość mającą wspólną funkcję ekonomiczną i techniczną.
Dla agregowania zamówień nie jest konieczne, by były one udzielane przez jednego zamawiającego.
Można sobie wyobrazić, że z powodów organizacyjnych czy administracyjnych jedno zamówienie podzielone jest na odrębne części, a za realizację każdej odpowiedzialny jest inny zamawiający – na przykład budowa drogi przebiegającej przez różne gminy, z których każda odpowiada za odcinek biegnący przez jej terytorium (i każda gmina odrębnie wybiera wykonawców swego odcinka). Również w tym przypadku, zdaniem Trybunału, mamy do czynienia z jednym zamówieniem, składającym się z wielu części, a nie z wieloma odrębnymi zamówieniami – i, jeśli suma wartości wszystkich części przekracza kwotę 5.000.000 EURO, to ogłoszenie o zamówieniu powinno być opublikowane w unijnym dzienniku urzędowym[3].

 

Z pierwszej opinii wynika, że obiektem budowlanym w rozumieniu dyrektyw unijnych może być kilka obiektów budowlanych w rozumieniu Pb, jeżeli są wykonywane w podobnym czasie, na terenie jednego obszaru geograficznego i dotyczą tej samej branży budowlanej. Z drugiej opinii wynika, że jeżeli któryś z tych obiektów byłby technicznie połączony z zamówieniem innego zamawiającego, to taki obiekt też powinien być włączony do zakresu przedmiotu zamówienia. Dodatkowo beneficjenci środków unijnych deklarujący osiągnięcie rezultatu projektu, zdefiniowanego jako cel gospodarczy, po wykonaniu podobnych branżowo robót na kilku obiektach też powinni wartość tych robót na wskazanych obiektach zsumować, aby uniknąć zarzutu podziału „wyniku całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą".

 

Podobnie opinia Prezesa UZP[4]:

 

Zasadniczym zatem – w świetle prawa krajowego - odniesieniem dla oceny czy chodzi o jedno czy o wiele zamówień powinien być przedmiot tych robót, czyli obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego. W tym kontekście należy zatem dokonywać analizy, czy osobna realizacja określonych prac składających się na jeden projekt o charakterze budowlanym prowadzi do nieuprawnionego podziału zamówienia na części. W świetle powyższego można zasadniczo zgodzić się ze stanowiskiem, iż dopuszczalne jest udzielanie zamówień oddzielnie dla każdego obiektu budowlanego, jednak z zastrzeżeniem art. 17 ust. 2 dyrektywy 2004/17/WE oraz art. 9 ust. 3 dyrektywy 2004/18/WE (o czym niżej). Niemniej jednak podstawową kwestią pozostaje rozumienie pojęcia „obiekt budowlany” i kwalifikacja określonych inwestycji jako jednego lub wielu obiektów budowlanych. W tym aspekcie nie jest wystarczającym oparcie się przy wykładni tego pojęcia wyłącznie na przepisach prawa krajowego. Interpretacja zasad obowiązujących w związku z udzielaniem zamówień na roboty budowlane wymaga przede wszystkim uwzględnienia ich wspólnotowego źródła, albowiem pojęcia prawa UE podlegają wykładni autonomicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 b dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, a także art. 1 ust. 2 b dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi zamówienia na roboty budowlane oznaczają zamówienia, których przedmiotem jest wykonanie lub zarówno zaprojektowanie, jak i wykonanie robót budowlanych związanych z jednym z rodzajów działalności określonych w załączniku XII (i odpowiednio załączniku I), lub obiektu budowlanego, albo realizacja za pomocą dowolnych metod obiektu budowlanego spełniającego wymagania określone przez podmiot zamawiający. „Obiekt budowlany” oznacza wynik robót budowlanych lub inżynieryjnych, traktowanych jako całość, które może samodzielnie spełniać określoną funkcję gospodarczą lub techniczną.

 

Zdaniem Prezesa UZP, wskazane wyżej opinie wydane w oparciu o wyroki ETS winny być brane pod uwagę przez zamawiającego już w chwili podejmowania decyzji co do opisu przedmiotu zamówienia, a więc zakresu przyszłej umowy o roboty budowlane.
Trzeba tu dodatkowo przypomnieć, że jedną z okoliczności unieważnienia umowy jest brak zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych, albo nieprzekazanie ogłoszenia o zamówieniu Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich. Zarzut ten może dotyczyć sytuacji wszczynania kilku postępowań o wartościach poniżej progów unijnych dla obiektów zdefiniowanych na gruncie Pb, bez ich zsumowania w oparciu o przywołane orzeczenia ETS jako jeden obiekt budowlany zdefiniowany na gruncie dyrektyw unijnych z obszaru zamówień publicznych.

W tym miejscu wymaga komentarza fakt odwoływania się Prezesa UZP do definicji „obiektu budowlanego”, „projektu budowlanego” w sposób odbiegający od definicji tych pojęć określonych w Pb. Zdaniem piszącego, działania skutkujące korektami finansowymi za niestosowanie się beneficjentów środków unijnych do takiej wykładni winny mieć miejsce dopiero po implementacji definicji z dyrektyw do prawa polskiego.

Beneficjenci zgodnie z umową o dofinansowanie są zobowiązani do stosowania Pzp przy wydatkowaniu środków z dotacji do zakupów dostaw, usług i robót budowlanych. Zarzuty naruszenia przepisów prawa wspólnotowego, które na dzień wszczęcia postępowania nie były implementowane na grunt prawa polskiego są zdaniem piszącego bezpodstawne. Wskazane w naruszeniach przepisy nie zostały jeszcze wprowadzone do prawodawstwa polskiego.
W tym miejscu trzeba przypomnieć, że obowiązujące ustawodawstwo UE w zakresie zamówień publicznych ma formę dyrektyw, a Dyrektywy 2004/18 i 2004/17 (regulujące zasady udzielania zamówień publicznych) po pierwsze nie zawierają szczegółowych procedur udzielania zamówień i dodatkowo są tymi z instrumentów prawa europejskiego, które są wiążące dla każdego kraju członkowskiego co do planowanych wyników, jednak pozostawia krajom członkowskim wybór form i metod bezpośredniego stosowania poszczególnych przepisów. Tym samym wynikająca z dyrektywy zasada i definicja wymaga jej implementacji na grunt przepisów krajowych.

Zgodnie z publikacją dr sędzi Aleksandry Sołtysińskiej[5]:

„Dyrektywy są aktami pochodnego prawa wspólnotowego, a ich zastosowanie w krajowym porządku prawnym jest zasadniczo uzależnione od działań legislacyjnych podjętych przez państwa członkowskie”.

Choć nie oznacza to, że możliwość zastosowania dyrektywy pojawia się dopiero po implementacji jej postanowień do prawa krajowego, to nie oznacza również, że takiej implementacji może dokonywać samodzielnie jednostka zamawiająca (beneficjent).
Cytując dalej za dr sędzią A. Sołtysińską:

„Bezpośredni skutek będą miały tylko te przepisy dyrektyw, które przyznają jednostkom określone uprawnienia; państwo, które nie implementowało prawidłowo dyrektywy, nie ma prawa żądać realizacji nałożonych w dyrektywie obowiązków. Z tego też powodu zasadniczo wykluczony jest bezpośredni skutek dyrektyw w relacjach jednostka - jednostka, ponieważ uprawnienie jednej jednostki wiązać się będzie z obowiązkiem drugiej, który bez prawidłowej implementacji nie może być nakładany na jednostki jedynie z mocy samej dyrektywy. Podmioty prywatne nie mogą być obciążane negatywnymi skutkami wynikającymi z nieprawidłowej implementacji, która przecież jest skierowana do państw członkowskich, a nie jednostek.”

 

 

 

 

[1] Informator Zamówień Publicznych nr 2 z sierpnia 2009 r. nt. podziału zamówienia na części w celu ominięcia przepisów Pzp, str. 29

 

[2] Komentarz wydany przez UZP w 2001 r. pn. Zamówienia Publiczne w Unii Europejskiej. Dyrektywy dotyczące zamówień publicznych na usługi, dostawy i roboty budowlane, Wydanie II Rozszerzone i poprawione, str.47-48

 

[3] Wyrok ETS z dnia 5.10.2000 r. w sprawie C-16/98 p.45

 

[4] www.uzp.gov.pl: Zamówienia publiczne na roboty budowlane realizowane w ramach jednego projektu infrastrukturalnego a zakaz dzielenia zamówienia na części w prawie krajowym i unijnym

 

[5] Europejskie prawo zamówień publicznych. Komentarz, wydawnictwo ZAKAMYCZE 2006 r. strony 21-22