Opis przedmiotu zamówienia w zamówieniach publicznych na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych

Wprowadzenie

Procedura udzielania i realizacji zamówień publicznych na roboty budowlane w systemie „zaprojektuj i wybuduj” jest znana i stosowana począwszy od wejścia w życie pierwszej ustawy o zamówieniach publicznych z 1994 r.
Obecnie obowiązujące zasady wynikające z ustawy Prawo zamówień publicznych (Pzp) z 22 czerwca 2014 r. oraz rozporządzeń Ministra Infrastruktury^[1] funkcjonują w zasadzie w niezmienionej formie od 2004 r., a w ostatnich latach można zaobserwować wzrost liczby postępowań, których przedmiotem jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych.
Powyższe nie jest jednak równoznaczne z tym, że dla tego typu postępowań zostały wypracowane dobre wzorce i praktyki. W szczególności dotyczy to tych zagadnień, które nie są objęte regulacjami ustawy Pzp i aktów wykonawczych, w tym zasad i podstaw podejmowania decyzji o zastosowaniu systemu „zaprojektuj i wybuduj” oraz zakresu i opisu przedmiotu zamówienia w części obejmującej prace projektowe.
Problem łącznego zlecania prac projektowych i wykonania robót budowlanych był w ostatnich latach szeroko dyskutowany i opisywany, ale głównie w aspekcie analizy oraz oceny ryzyk i korzyści wynikających ze stosowania tego systemu dla różnych rodzajów inwestycji. Nie był natomiast podnoszony i szczegółowo analizowany problem opisu przedmiotu zamówienia. W konsekwencji, w dużej części postępowań (których przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych) zamawiający formułują, a w zasadzie bezrefleksyjnie powielają w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zapisy dotyczące części projektowej zamówienia, które budzą poważne wątpliwości.

Obowiązujący stan prawny

Zgodnie z obowiązującym od 2004 roku brzmieniem art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Pzp, jeżeli przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zamawiający opisuje przedmiot zamówienia za pomocą programu funkcjonalno-użytkowego, a program funkcjonalno-użytkowy obejmuje opis zadania budowlanego, w którym podaje się przeznaczenie ukończonych robót budowlanych oraz stawiane im wymagania techniczne, ekonomiczne, architektoniczne, materiałowe i funkcjonalne.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. określając szczegółowy zakres i formę programu funkcjonalno-użytkowego wymaga, aby część opisowa obejmowała wszystkie istotne parametry, uwarunkowania, właściwości dotyczące projektowanego obiektu lub robót budowlanych oraz wymagania i warunki wykonania i odbioru robót budowlanych. Część informacyjna ma zawierać natomiast głównie informacje i dokumenty niezbędne do zaprojektowania robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie określa wymagania odnośnie zawartości zarówno w części opisowej jak i w części informacyjnej programu funkcjonalno-użytkowego istotne dla potrzeb projektowych i realizacyjnych, ale nie zawiera żadnych wskazań odnośnie tego jakie opracowania projektowe powinny wchodzić w zakres zmówienia.
Pewne wyjaśnienie tej kwestii jest zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r.
Zgodnie z definicją zawartą w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, przez prace projektowe wchodzące w zakres zamówienia na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych należy rozumieć zakres prac projektowych określony przez zamawiającego z uwzględnieniem odrębnych przepisów, trybu udzielenia zamówienia i specyfiki robót budowlanych.
Tak stanowią obowiązujące regulacje prawne, a jak bardzo często wygląda praktyka, ilustruje poniższy przykład.

Przykład

W specyfikacjach istotnych warunków zamówienia w postępowaniach prowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego w systemie „zaprojektuj i wybuduj” są zawarte następujące zapisy:

W załączanym do SIWZ programie funkcjonalno-użytkowym również stwierdza się i uszczegóławia, że:

Dodatkowo niejednokrotnie występuje doprecyzowanie wyżej zacytowanych zapisów poprzez następujące sformułowania:

Analiza i ocena

Przedstawiony przykład stanowi ilustrację często stosowanych praktyk, których niestety nie można zaliczyć do dobrych praktyk. Przeciwnie, tego rodzaju zapisy budzą poważne zastrzeżenia i należy ocenić je negatywnie.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na niewłaściwe używanie określenia „dokumentacja projektowa” dla potrzeb opisu przedmiotu zamówienia w części dotyczącej zakresu opracowań projektowych. Określenie to (”dokumentacja projektowa”) w systemie zamówień publicznych jest ściśle zdefiniowane co do zakresu i funkcji jaką ma pełnić. Jest to opracowanie za pomocą którego zamawiający opisuje przedmiot zamówienia na wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Stanowią o tym przepisy art. 31 ust. 1 ustawy Pzp oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego.

Biorąc pod uwagę regulacje ww. rozporządzenia, za całkowicie błędne należy uznać wyszczególnienie jako opracowań wchodzących w zakres „dokumentacji projektowej” (będącej składową przedmiotu zamówienia na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych) specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych i kosztorysu inwestorskiego, zwłaszcza gdy jednocześnie jest formułowany wymóg, aby opracowania te były wykonane zgodnie z rozporządzeniami Ministra Infrastruktury.

Specyfikacje techniczne, o których mowa w ustawie i rozporządzeniu, nie wchodzą bowiem w zakres dokumentacji projektowej, lecz stanowią odrębne opracowanie. Są opracowaniem, za pomocą którego zamawiający opisuje przedmiot zamówienia na wykonanie robót budowlanych.

Uwzględniając wynikający z rozporządzenia zakres specyfikacji technicznych, ich włączenie do „dokumentacji projektowej” zlecanej do wykonania przez wykonawcę, który projektuje i realizuje roboty budowlane, trudno uznać za celowe i zasadne.

Warto przypomnieć, że zgodnie z § 14 rozporządzenia specyfikacje techniczne mają bowiem zawierać między innymi:

Określanie ww. wymagań przez wykonawcę robót w ramach opracowanej „dokumentacji projektowej”, a więc dla siebie, nie ma racjonalnego uzasadnienia, tym bardziej, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2 września 2004 r. jest wyraźny zapis w § 18, zgodnie z którym to zamawiający w programie funkcjonalno-użytkowym ma obowiązek określić warunki wykonania i odbioru robót budowlanych odpowiadające zawartości specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych.

Za jeszcze bardziej kuriozalne należy uznać włączenie kosztorysu inwestorskiego do „dokumentacji projektowej”, którą ma wykonawca wykonać w ramach realizacji zamówienia na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych.

Kosztorys inwestorski w rozumieniu ustawy Pzp i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 maja 2004 r. jest bowiem opracowaniem stanowiącym podstawę określenia wartości zamówienia, którego przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i nie ulega żadnej wątpliwości, że zgodnie z przepisami ustawy Pzp jest to opracowanie nie wchodzące w zakres dokumentacji projektowej.

Zgodnie z obowiązującymi regulacjami, kosztorys inwestorski jest opracowywany przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wyłącznie dla potrzeb określenia wartości zamówienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, całkowicie niezrozumiałym jest sformułowanie przez zamawiającego wymogu, (określając w SIWZ przedmiot zamówienia), aby wykonawca opracował kosztorys inwestorski w trakcie realizacji zamówienia.

Podobne zastrzeżenia można mieć również odnośnie wymagań zamawiających dotyczących opracowywania przez wykonawcę (w ramach dokumentacji) przedmiaru robót, zwłaszcza gdy ma być opracowany zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2 września 2004 r. Trudno znaleźć uzasadnienie do czego może być potrzebny zamawiającemu, bo przecież nie wykonawcy dla realizacji robót budowlanych.

Podsumowując krytyczną ocenę przykładowych zapisów w SIWZ dotyczących zakresu prac projektowych w zamówieniu na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych, warto przypomnieć przytoczoną na wstępie definicję pojęcia „prace projektowe”, a mianowicie, że oznacza zakres prac projektowych określony przez zamawiającego z uwzględnieniem odrębnych przepisów, trybu udzielenia zamówienia i specyfiki robót budowlanych.

Z żadnych odrębnych przepisów nie wynika konieczność wykonania w ramach prac projektowych specyfikacji technicznych, przedmiaru robót i kosztorysu inwestorskiego. W ustawie Prawo budowlane oprócz projektu budowlanego wymienia się jedynie rysunki i opisy służące realizacji obiektu jako składowe dokumentacji budowy, którym można przypisać formę projektu wykonawczego.

Ponadto z przepisów Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że do obowiązków projektanta należy sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 20 ust. 1 pkt 1b), a kierownik budowy jest obowiązany w oparciu o tę informację sporządzić lub zapewnić sporządzenie (przed rozpoczęciem budowy) planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 21a ust. 1) oraz przygotować dokumentację powykonawczą obiektu budowlanego (art. 22 pkt 8). Tym samym za całkowicie zbędne należy uznać wpisywanie tych opracowań do zakresu prac projektowych objętych przedmiotem zamówienia, co czynią często zamawiający, jak wykazano w analizowanym przykładzie.

Podsumowanie

Analiza przykładowej treści SIWZ w części dotyczącej opisu przedmiotu zamówienia na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych wskazuje, że niestety bardzo często zakres prac projektowych stanowiący część przedmiotu zamówienia realizowanego w systemie „zaprojektuj i wybuduj” jest określany na zasadzie bezrefleksyjnego powielania nienajlepszych praktyk (delikatnie mówiąc), bez respektowania i właściwego stosowania obowiązujących regulacji prawnych.
Określenie zakresu przedmiotu zamówienia poprzez użycie pojęcia „dokumentacja projektowa”, która ma obejmować między innymi:

opracowane zgodnie z obowiązującymi rozporządzeniami Ministra Infrastruktury nie ma uzasadnienia prawnego i merytorycznego.

Wyżej wymieniona „dokumentacja projektowa” i włączone w jej zakres opracowania mają, w świetle obowiązujących przepisów, zastosowanie wyłącznie przy udzielaniu zamówień publicznych w formule klasycznej „wybuduj”, tj. jeżeli przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

W odniesieniu do zamówień na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r., ustalając zasady szacowania planowanych kosztów prac projektowych uwzględniono w § 10, że w zakres prac projektowych wchodzą:

Powyższe oczywiście nie oznacza, że zamawiający nie może rozszerzyć lub ograniczyć zakresu zlecanych opracowań projektowych, ale powinno to wynikać z rzeczywistych potrzeb uzasadnionych specyfiką zlecanych robót, trybem udzielenia zamówienia i obowiązującymi przepisami.

^[1] - Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym
– Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego