Udział budownictwa w tworzeniu PKB jest relatywnie niewielki (wynosi 6-8%), ale budownictwo spełnia ważne funkcje społeczne. Od tego sektora zależy rozbudowa takich dziedzin jak szeroko pojęte budownictwo infrastrukturalne, przemysłowe, usługowe. Wiele dziedzin (np. mieszkalnictwo, infrastruktura komunalna, inwestycje proekologiczne) w odczuciu społecznym wpływa na poziom stopy życiowej. Ze względu na zaniedbania w infrastrukturze popyt na niemal wszystkie rodzaje działalności budowlanej był (i jest nadal) olbrzymi. Oczekiwane sprzyjające warunki dla rozwoju budownictwa powstały po wejściu Polski w struktury Unii Europejskiej. Napływ środków pomocowych z UE, otwarcie granic i zwiększenie współpracy z inwestorami zagranicznymi na warunkach partnerskich stały się impulsem rozwojowym dla budownictwa. Polska stała się krajem, w którym warto inwestować.

Wyznaczono priorytety rozwojowe dla sektora budownictwa, które zostały określone w „Programie Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013” współfinansowanym z funduszy UE. Stawiały one przed polskim budownictwem olbrzymie zadania zmniejszenia dystansu między zaniedbaną infrastrukturą a standardami krajów unijnych. Zadania „Programu Infrastruktura i Środowisko” zostały dodatkowo „wzmocnione” poprzez powierzenie Polsce organizacji mistrzostw w piłce nożnej EURO – 2012 (co wymagało podjęcia odpowiednich działań określonych w programach szczegółowych) oraz zatwierdzeniem „Programu budowy dróg krajowych w latach 2008-2012”.

Ale koniunktura w budownictwie nie trwała długo. Zapowiedź kryzysu wystąpiła w drugiej połowie 2008 r. w związku z załamaniem na światowych i europejskich rynkach finansowych. Kryzys ten oddziaływał na polską gospodarkę, ale jego konsekwencje w różnym stopniu wystąpiły w poszczególnych rodzajach budownictwa (w większym w budownictwie mieszkaniowym i usługowym niż w infrastrukturalnym, które korzystało z funduszy unijnych i było wspierane priorytetami krajowymi).

Po 2008 r. rozwój budownictwa kubaturowego (mieszkaniowego i niemieszkalnego) został zahamowany, ale inna (korzystniejsza) była sytuacja w budownictwie infrastrukturalnym. Powszechnie panowała opinia, że czynniki związane z kryzysem na rynkach finansowych w niewielkim stopniu będą wpływały na budownictwo infrastrukturalne, które ze względu na priorytetowe uwarunkowania i finansowanie funduszami unijnymi powinno być czynnikiem prowzrostowym w okresie dekoniunktury. Początkowo nie przewidywano, że pojawią się i będą silnie oddziaływały czynniki organizacyjne i systemowe, które osłabią presję na realizację programów infrastrukturalnych.

 

 

Podjęcie realizacji programów współfinansowanych funduszami unijnymi było wielką szansą dla zmodernizowania zaniedbanej infrastruktury i szansą zysków dla przedsiębiorstw. Jednak wykonawcy podejmując olbrzymie zadania nie zawsze oceniali realnie swoje możliwości. Wprawdzie były okresy dobrych wyników, ale opóźnienia w realizacji projektów infrastrukturalnych i drogowych były coraz większe. Kłopoty występowały już w początkowych fazach prac lecz ze względu na długie terminy realizacji obawy przesuwano ”na później”. Problemy, które utrudniały realizację kontraktów ujawniały się w masowej skali w 2012 r., kiedy terminów oddawania obiektów nie dotrzymywano, brakowało pieniędzy na wypłaty wykonawcom i wzrastały upadłości.

Na trudności terminowej realizacji zadań zwracano wielokrotnie uwagę w publikacjach, na konferencjach i w wypowiedziach ekspertów. W niektórych środowiskach budowlanych wskazywano na nierealność tak dużych zadań przy istniejącym zabezpieczeniu finansowym, przewlekłych procedurach, oporach przy wykupie terenów. Wiele z tych zastrzeżeń potwierdziło się; w pierwszej połowie 2012 r. zarysowała się już groźba kryzysu w budownictwie, a w drugim półroczu nastąpił głęboki regres. Regres poprzedzony był pogarszającą się kondycją finansową budownictwa. Wprawdzie średnia rentowność netto firm budowlanych zatrudniających > 49 osób (do 2011 r.) była dodatnia, ale niepokojąco wzrastał udział przedsiębiorstw nieprzynoszących zysku; od 12% w 2008 r. do 25-30% w latach 2011-2012. W przedsiębiorstwach realizujących projekty infrastrukturalne udział strat był jeszcze wyższy. Jeszcze rok 2011 r. (przy dobrych wynikach produkcyjnych) nie wskazywał, że sytuacja finansowa w budownictwie może być zagrożeniem dla płynnego funkcjonowania. W 2012 nastąpiło załamanie sytuacji finansowej w budownictwie; warunki finansowe uległy pogorszeniu, szczególnie w firmach budujących autostrady, drogi i obiekty infrastrukturalne, w których 35-45% przedsiębiorstw przynosiło straty. Wynikało to z różnych przyczyn (często niezawinionych przez przedsiębiorstwa), ale wykonawcy zwracali uwagę na nierekompensowanie wzrostu cen materiałów i kosztów prac dodatkowych.
Rosło zadłużenie, powstawały zatory płatnicze, a brak płynności finansowej i opóźnienia płatności podwykonawcom doprowadzały do upadłości przedsiębiorstw budowlanych do niedawna dobrze funkcjonujących na rynku. Wg różnych ocen liczba upadłości firm na rynku budowlanym i nieruchomości w 2012 r. wynosiła 250-270 (¼ wszystkich firm ogłaszających upadłość). Duża „fala” upadłości miała też miejsce w latach 2001-2003 w czasie głębokiego kryzysu w budownictwie, ale wtedy były to głównie firmy małe, a teraz oprócz małych były i są też duże i bardzo duże (w poprzednich latach silne kapitałowo).

 

Podstawowe przyczyny opóźnień realizacji programów infrastrukturalnych
W „Programie budowy dróg krajowych na lata 2008 – 2012”[1] zatwierdzonym we wrześniu 2007 r. zakładano wybudowanie do końca 2012 r. 1.779 km autostrad i 2.274 km dróg ekspresowych. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 października 2009 r.[2] łączna sieć autostrad i dróg ekspresowych liczyć ma około 7.300 km, w tym około 2.000 km autostrad (nie wiadomo kiedy wszystkie te drogi zostaną wybudowane).

Jak podaje Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na koniec 2012 r. było w Polsce łącznie 2.423 km autostrad i tras szybkiego ruchu[3]. W 2013 r. przewiduje się oddanie do ruchu 155 km autostrad i 263 km dróg ekspresowych. Dotychczas autostrady i drogi szybkiego ruchu budowano nie tylko z opóźnieniem ale przy kosztach wyższych od zakładanych.
Najczęściej wymieniane są następujące przyczyny tej sytuacji:

  • Przedsiębiorstwa podejmowały olbrzymie zadania przekraczające ich doświadczenie, umiejętności organizacyjne i logistyczne.
  • Przy wyborze wykonawców nie stosowano preselekcji dla eliminowania kandydatów nie posiadających niezbędnych zasobów (kadr, kapitału, doświadczenia) gwarantujących terminowe wykonanie podejmowanego zadania.
  • Jednym z problemów była zbyt niska (nierealna) wycena kontraktów. W przetargach jako jedyne kryterium wyboru stosowano cenę.
  • Przekraczane były koszty kontraktów nie tylko dlatego, że nierealna była ich wycena, ale rosły ceny materiałów i płace (płace rosły ze względu na angażowanie wysoko wykwalifikowanych specjalistów i pośpiech w realizacji zadań).
  • Dokumentacja projektowa opracowywana była w „ostatniej chwili”. Niezbędne były liczne zmiany w trakcie realizacji obiektów, co przy powszechnie stosowanym wynagrodzeniu ryczałtowym obciążało wykonawców.
  • Wszystkie ryzyka w procesie budowlanym ponoszone były przez wykonawców.

 

Czy można było uniknąć trudności, a przynajmniej je złagodzić?

Obok pogarszającej się sytuacji makroekonomicznej odnotować trzeba, że rozwiązania systemowe i przepisy wykonawcze nie tylko nie sprzyjały ale wręcz hamowały wzrost budownictwa. Chociaż negatywne oddziaływania wielu regulacji są znane od lat, nie podejmowano skutecznych działań dla ich likwidacji. Wymienia się kilka pilnych problemów oczekujących na rozwiązanie.

Najwięcej uwag odnosi się do ustawy Prawo zamówień publicznych.

  • Wprowadzano wielokrotnie zmiany i doprecyzowanie procedur oraz systemu zamówień publicznych, które coraz bardziej komplikowały system. Nadal powszechnie stosowane jest kryterium najniższej ceny. Prowadzi to często do wyboru oferty kiedy cena kształtuje się poniżej kosztów.
  • Nie jest przeprowadzana preselekcja wstępna wykonawców co pozwoliłoby na wyeliminowanie kandydatów nie posiadających środków, warunków i doświadczenia w realizacji podejmowanych zadań.
  • Dopuszczane są sytuacje, że kosztorysy inwestorskie opracowywane są w oparciu o informacje nieprecyzyjne (lub wręcz wadliwe) i kosztorysy te zatwierdzane są jako wielkości określające maksymalną wartość inwestycji.

 

Często wymieniane są również utrudnienia administracyjne, np. zasady waloryzacji kontraktów wymagają urealnienia (przyjmowanie aktualnych cen wiodących materiałów stosowanych przy konkretnej realizacji); niewielki udział partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) wynika z braku gwarancji dla inwestorów prywatnych opłacalności angażowania własnych środków; nadmierna jest ilość ograniczeń z tytułu ochrony środowiska naturalnego.

Inne utrudnienia to: nieporozumienia i konflikty między zamawiającymi i wykonawcami wynikające z nieprecyzyjnych ustaleń w umowach. Błędy i opóźnienia w dokumentacji wynikają ze zbyt późnego jej zamawiania, braku doświadczenia w projektowaniu dużych zadań (przy bardzo rozdrobnionym potencjale projektowym), braku rzetelnej weryfikacji dokumentacji projektowej.


Program rozbudowy i modernizacji infrastruktury jest opóźniony, ale nie ulega wątpliwości, że będzie kontynuowany. Budownictwo charakteryzuje się wysokim (i trwałym) potencjalnym popytem na wszystkie jego rodzaje. Ponadto jest wiele rozpoczętych zadań wymagających kontynuacji, które niezależnie od bieżących trudności będą realizowane. Należy zwrócić uwagę (mimo korzystnych zmian w wielu dziedzinach) na nadal występujące dysproporcje między poziomem infrastruktury w Polsce i w krajach UE. Oczekiwana jest co najmniej realizacja programu budowy dróg i autostrad (dokończenie rozpoczętych, zrealizowanie „zapowiadanych” w programie zatwierdzonym w 2007 r.), modernizacja kolei, rozbudowa i modernizacja energetyki, opracowanie i realizacja racjonalnego programu budownictwa mieszkaniowego. Przedsiębiorstwa budowlane posiadają znaczny (i obecnie niewykorzystywany) potencjał sprzętowy oraz potencjał ilościowy i kwalifikacyjny kadr. Czynnikiem sprzyjającym wykorzystaniu potencjału jest dopływ środków unijnych. Nie są znane jeszcze kwoty jakie przypadną na budownictwo z „Nowej Perspektywy” 2014-2020. Mogą wystąpić trudności z zapewnieniem potrzebnego wkładu własnego. Również nie wiadomo na jakie środki budownictwo może liczyć w projekcie „Inwestycje Polskie”. Doświadczenia z ostatnich lat wskazują, że źle funkcjonują w budownictwie rozwiązania systemowe; nie zostały dotychczas wypracowane metody ich zlikwidowania lub ograniczania. W tej dziedzinie są szanse (i konieczność) wprowadzania zmian. Kolejnym problemem jest konieczność dostosowania kwalifikacji kadr do przyszłej struktury budownictwa. Dotychczas dominował popyt na fachowców z dziedziny budownictwa kubaturowego i infrastrukturalnego. Przyszła struktura budownictwa wymaga kadr o kwalifikacjach przydatnych w realizacji budownictwa kolejowego i energetyki. Najbliższe lata okażą jak budownictwo wykorzysta kolejną szansę.

 

 

 

 

[1] Załącznik do uchwały nr 163/2007 Rady Ministrów z dnia 25 września 2007 r.
 

[2] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 października 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. nr 187, poz.1446)
 

[3] Informacje Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w związku z tezami prezesa Prawa i Sprawiedliwości Jarosława Kaczyńskiego przedstawionymi podczas debaty sejmowej 7 marca 2013 r. (http://www.transport.gov.pl/2-482be1a920074-1796057-p_8.htm)