Problemy stosowania przepisów dotyczących kosztorysowania. Roboty tymczasowe

Jeden z czytelników zasygnalizował w piśmie do redakcji „Buduj z Głową” problem rozliczeń „prac tymczasowych przy pracach budowlanych”. Wskazał przykład rusztowań i deskowań systemowych jako prac, które „przy dofinansowaniu unijnym” klasyfikowane są do kosztów niekwalifikowanych i w związku z czym są stosowane różne sposoby „upchnięcia” tych kosztów.
Zastanawiającym jest, że problem „robót tymczasowych” nadal jest podnoszony, pomimo że regulacje prawne, które wprowadziły to pojęcie weszły w życie w 2004 r. i od tamtej pory wielokrotnie były omawiane na konferencjach dotyczących zamówień publicznych i kosztorysowania oraz były przedmiotem komentarzy i opinii na łamach fachowych wydawnictw w tym np. „Inżynier Budownictwa”, „Buduj z Głową”, „Ceny, zamawianie i kosztorysowanie robót budowlanych”.
Ponadto, jako były pracownik Departamentu Rynku Budowlanego i Techniki w Ministerstwie Infrastruktury, w którym opracowano projekty odpowiednich przepisów, mogę z pełną odpowiedzialnością potwierdzić, iż do czasu mojego odejścia z Departamentu w końcu 2008 r., nie były zgłaszane propozycje zmian przepisów dotyczących „robót tymczasowych” i do dzisiaj mimo nowelizacji rozporządzenia w 2010 i 2011 roku nie zostały zmienione, co może świadczyć o braku zasadniczych problemów ze stosowaniem tych przepisów.
Skoro jednak obecnie są sygnały wskazujące na określone trudności związane z kalkulacją i rozliczaniem „robót tymczasowych”, można uznać za celowe przedstawienie a właściwie przypomnienie wcześniejszych wyjaśnień dotyczących tej tematyki.

Na wstępie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że określenie „roboty tymczasowe” pojawiło się w przepisie, a konkretnie w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. (w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno użytkowego) mówiącym o tym, że tabele przedmiaru powinny zawierać pozycje przedmiarowe odpowiadające robotom podstawowym, a nie powinny uwzględniać robót tymczasowych, z wyłączeniem przypadku, gdy istnieją uzasadnione podstawy do ich odrębnego rozliczania.
Roboty tymczasowe zostały zdefiniowane jako roboty, które są projektowane i wykonywane jako potrzebne do wykonania robót podstawowych, ale nie są przekazywane zamawiającemu i są usuwane po wykonaniu robót podstawowych.
Roboty tymczasowe występują zatem w powiązaniu z robotami podstawowymi, które zostały wcześniej zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. (w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych).
Warto przypomnieć, że obydwa wyżej wymienione rozporządzenia były szeroko konsultowane ze środowiskiem kosztorysantów.
Przyjęte rozwiązania miały na celu stopniowe - ewolucyjne odejście od dotychczas powszechnie stosowanych zasad opierających się na obowiązującej bazie normatywnej, w której występowało szereg robót mających cechy robót tymczasowych.
Przez wiele lat w kosztorysowaniu byliśmy „niewolnikami” katalogów (głównie KNR), które determinowały sposób opracowania przedmiaru, jego szczegółowość a w konsekwencji podejście do kalkulacji kosztorysowej. Skoro w katalogach, mających wówczas status obowiązujących, były tablice zawierające kosztorysowe normy nakładów rzeczowych dla określonych robót, w tym „tymczasowych”, to naturalnym było ich uwzględnianie jako odrębnych pozycji kosztorysowych.
Ponadto nie bez wpływu na takie podejście miały również programy do kosztorysowania, które skłaniały do formułowania opisów pozycji przedmiarowej pozyskiwanych automatycznie z bazy normatywnej (katalogów).

Taki sposób kalkulacji był niejako naturalny w latach minionych – w sytuacji, gdy najpopularniejszą i powszechnie stosowaną metodą kalkulacji była metoda szczegółowa i to zarówno w zakresie sposobu dojścia do ceny kosztorysowej jak i formy opracowania przekazywanego inwestorowi.
W połowie lat dziewięćdziesiątych pojawiły się jednakże tendencje i potrzeby wprowadzenia pewnych uproszczeń w kalkulacji kosztorysowej, których przejawem było między innymi upowszechnienie metody uproszczonej kalkulacji oraz coraz szerszy zbiór publikacji zawierających ceny jednostkowe na różnym poziomie agregacji (ceny elementów, asortymentów robót oraz ceny obiektów).

Uruchomienie finansowego wsparcia ze środków Unii Europejskiej m.in. z Funduszu Spójności jeszcze przed przystąpieniem do UE oraz funduszy Banku Światowego spowodowało popularyzację warunków kontraktowych FIDIC, stosowanych przy zawieraniu umów na inwestycje budowlane finansowane z ww. wymienionych środków.
Tym samym w naszej praktyce inwestycyjnej w umowach o roboty budowlane zaczęła częściej występować w aspekcie wycen i rozliczeń problematyka robót tymczasowych.
Jednocześnie nie wolno zapominać, że w tamtym właśnie czasie weszły w życie regulacje prawne dotyczące zamówień publicznych, których skutkiem było upowszechnienie procedur przetargowych przy udzielaniu zamówień na roboty budowlane. Procedury te wymagały zastosowania rozwiązań właściwych dla przestrzegania zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, w tym dotyczących uproszczeń w zakresie opisu robót i obliczenia ceny oferty.

Wymienione okoliczności spowodowały, że zdecydowano o celowości i potrzebie wprowadzenia w wymienionym na wstępie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2 września 2004 r. między innymi „robót tymczasowych”, zdefiniowania tego pojęcia oraz wskazania zasad uwzględniania tych robót w przedmiarze robót, a także zasad ich wyceny i rozliczeń.
Przytoczone na wstępie regulacje definiują te roboty w sposób opisowy, ale w mojej ocenie wskazujący jednoznacznie o jakie roboty chodzi i dlaczego są traktowane odrębnie.
Dotychczasowe dyskusje i opinie pozwalają na twierdzenie, że nie ma większych problemów z ustaleniem rodzajów robót zaliczanych do tymczasowych. Najczęściej wymienia się rusztowania robocze, daszki ochronne, umocnienia wykopów, deskowania itp.
Nie wydaje się zatem konieczne opracowanie i uwzględnienie w rozporządzeniu załącznika zawierającego wykaz „robót tymczasowych”, co było postulowane przez niektórych ekspertów.
Kluczową pozostaje natomiast kwestia, jakie decyzje powinny być podjęte odnośnie uwzględniania „robót tymczasowych” jako odrębnych pozycji przedmiarowych oraz ich wyceny i rozliczenia.
Rozporządzenie „wrześniowe” nie wprowadza bowiem bezwzględnego zakazu uwzględniania tych robót w tabelach przedmiaru (przyp. § 9 ust. 2 rozporządzenia).
W związku z powyższym można przyjąć, że przepisy jedynie sygnalizują problem „robót tymczasowych”, wskazując potrzebę podjęcia decyzji o ich ujmowaniu jako pozycji przedmiarowych na podstawie oceny celowości ich odrębnego rozliczania, tj. „gdy istnieją uzasadnione podstawy do ich odrębnego rozliczania”.

Należy pamiętać, iż mówimy o przedmiarze robót, który stanowi wymaganą składową dokumentacji projektowej przy stosowaniu formy wynagrodzenia kosztorysowego i powinien być spójny z zapisami specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych /STWiORB/.

To w STWiORB zgodnie z rozporządzeniem powinny być wyszczególnione w części ogólnej „roboty tymczasowe” do wykonania przez Wykonawcę, a w punkcie 9 powinien być ujęty opis sposobu rozliczenia tych robót, wynikający z analizy potrzeb Zamawiającego. Zamawiający powinien przeanalizować – czy i w jakim zakresie celowe jest ingerowanie w sposób wykonania przez Wykonawcę „robót tymczasowych” dla potrzeb związanych z wykonaniem robót podstawowych.

Uwzględnianie w przedmiarze „robót tymczasowych” na zasadach jak dla robót podstawowych i wymóg ich wyceny i odrębnego (poza robotami podstawowymi) rozliczenia oznacza bowiem, że Zamawiający i zaangażowane osoby muszą:

Jest to czasochłonne i kosztowne, a zatem warto zadać pytanie czemu ma służyć i do czego jest Zamawiającemu potrzebne. W mojej ocenie trudno jest w większości przypadków znaleźć uzasadnienie dla takiego działania. Dla Zamawiającego istotne powinno być wykonanie tych robót, które stanowią przedmiot oceny i odbioru.
W związku z powyższym, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. rozporządzeniu, Zamawiający może i powinien decydować o nieuwzględnianiu „robót tymczasowych” w przedmiarze robót, a w konsekwencji rezygnować z ich odrębnej wyceny i rozliczenia.

Nie oznacza to, że koszt wykonania tych robót należy pomijać w wycenie kosztorysowej. Należy wyraźnie podkreślić, że „roboty tymczasowe” zawsze są kosztem dla wykonawcy; kosztem w pełni uzasadnionym, niezbędnym do poniesienia w celu wykonania robót podstawowych, który powinien stanowić składową wartości robót w kosztorysie inwestorskim oraz składową uwzględnianą w cenie oferowanej przez wykonawcę.

Istotnym pozostaje zatem pytanie nie czy, ale w jaki sposób uwzględniać koszty „robót tymczasowych” w kalkulacji kosztorysowej, w przypadku, gdy roboty te nie są pozycjami przedmiarowymi.

W różnych publikacjach i opiniach np. w artykule „Przedmiar i obmiar robót jako podstawa ustalenia wynagrodzenia za roboty budowlane” - Inżynier Budownictwa” z 24 marca 2009 r. można spotkać się z twierdzeniem, że „koszty ich wykonania są ujmowane w cenach robót stałych /podstawowych/ albo we wskaźniku kosztów ogólnych budowy”.
Trudno nie zgodzić się z nim, aczkolwiek jest ono nieprecyzyjne i wynikające ze „skrótu myślowego”.
Należy bowiem pamiętać, że ceny robót /stałych-podstawowych/ uwzględniają koszty ogólne (pośrednie), a wyliczone za pomocą wskaźnika koszty ogólne stanowią składową ceny.
Należy, będąc bardziej precyzyjnym, mówić o zasadzie uwzględniania kosztów wykonania „robót tymczasowych” w dwóch aspektach, a mianowicie przy kosztorysowaniu metodą uproszczoną i metodą szczegółową.

W pierwszym przypadku oczywistym i wystarczającym jest przyjęcie zasady o uwzględnianiu kosztów tych robót w cenach jednostkowych robót podstawowych (z ewentualnym wskazaniem konkretnych robót podstawowych, w ramach których będą wycenione określone roboty tymczasowe).

W drugim przypadku natomiast wymaga uściślenia, które z tych kosztów mają być kalkulowane w kosztach bezpośrednich, a które w kosztach pośrednich, biorąc pod uwagę ich rodzaje i możliwość powiązania z konkretnymi robotami podstawowymi. Sposób kalkulacji powinien być precyzyjnie określony przez Zamawiającego, żądającego kalkulacji kosztorysowej od wykonawców robót.

Przyjmując, że najczęściej w zamówieniach publicznych wymagana kalkulacja ceny oferty ma formę kosztorysu opracowanego metodą uproszczoną, koniecznym jest zatem jedynie podjęcie przez Zamawiającego decyzji odnośnie wskazania, w których pozycjach kosztorysowych należy uwzględnić koszty poszczególnych „robót tymczasowych”.

Powyższe ustalenia mają znaczenie w odniesieniu do przedmiaru robót stanowiącego składową dokumentacji projektowej i kosztorysu ofertowego wymaganego od Wykonawcy, gdyż mają bezpośredni wpływ na zakres obciążeń Zamawiającego przy prowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz w trakcie realizacji i rozliczania robót.

W odniesieniu natomiast do kosztorysu inwestorskiego, nie ma większego znaczenia sposób wyceny „robót tymczasowych” i można co najwyżej brać pod uwagę aspekt czysto formalny, wynikający z różnego usytuowania kalkulacji tych robót, a mianowicie:

Odnośnie kwestii klasyfikowania „robót tymczasowych” do kosztów niekwalifikowanych „przy dofinansowaniu unijnym” należy stwierdzić, że zgodnie z generalną zasadą wynikającą z Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków o zaliczeniu wydatków do kwalifikowanych decyduje to, czy wydatek jest niezbędny do realizacji projektu.




PODSUMOWANIE

1. Problem związany z „robotami tymczasowymi”, ich uwzględnianiem w przedmiarze, kalkulacją i rozliczaniem może wystąpić jedynie w zamówieniach publicznych i wynika z konieczności stosowania aktów wykonawczych do ustawy Prawo zamówień publicznych - rozporządzeń Ministra Infrastruktury.
2. Przepisy rozporządzeń Ministra Infrastruktury dotyczących kosztorysu inwestorskiego i dokumentacji projektowej nie zawierają bezwzględnego zakazu uwzględniania „robót tymczasowych” jako odrębnych pozycji w przedmiarze robót i kalkulacji kosztorysowej.
3. Koszty wykonania „robót tymczasowych” należy zawsze traktować jako koszty, które można i należy odpowiednio uwzględniać w kalkulacji kosztorysowej.
4. O sposobie uwzględniania „robót tymczasowych” w kosztorysie inwestorskim oraz w kosztorysach opracowywanych przez wykonawców robót decyduje Zamawiający.
5. Rozróżnienie i określenie odrębnych zasad przedmiarowania i kosztorysowania robót podstawowych i „robót tymczasowych” w rozporządzeniach Ministra Infrastruktury oznacza zwrócenie uwagi na problem wyceny „robót tymczasowych” a przede wszystkim daje podstawę prawną Zamawiającemu do rezygnacji z określania szczegółowego sposobu, zakresu i ilości wykonania „robót tymczasowych”, ich odrębnej wyceny i rozliczania.