Roboty dodatkowe i uzupełniające w kalkulacjach kosztorysowych (część I)

Zamawiający, oczywiście ze stosownym wyprzedzeniem, przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego dotyczącego remontu korytarzy w szkole podstawowej, a więc zamówienia, które mogło być wykonane jedynie w okresie wakacyjnym. Wykonawca, wybrany spośród 19 chętnych, którzy złożyli w tym postępowaniu oferty, podpisał w maju stosowną umowę z Zamawiającym, a jej realizacja miała rozpocząć się niezwłocznie po zakończeniu roku szkolnego.
Na dzień przed przekazaniem terenu budowy przedstawiciel Wykonawcy zgłosił się do Zamawiającego z długą listą robót dodatkowych, nieujętych w przedmiarze robót oraz jego ofercie, a które jego zdaniem trzeba wykonać w celu realizacji zamówienia. Zamawiający został więc de facto postawiony pod murem, bo – albo nie wykona remontu – albo zaakceptuje żądania wykonawcy, ale będzie musiał sporo dopłacić do remontu. Ten przykład, z życia wzięty, przytaczam na początku całego wywodu, aby uczulić czytelnika na pewien charakterystyczny aspekt występujący przy zamawianiu robót remontowych na naszym rynku budowlanym.

Wykonawcy, rywalizując w postępowaniach przetargowych, gdzie przeważnie jedynym kryterium jest cena (bo przy robotach budowlanych innych możliwości obecne przepisy Prawa zamówień publicznych właściwie nie dają), tak dalece obniżają ceny oferowanych robót, że wykonanie zamówienia podstawowego bez dodatkowego finansowania jest na granicy opłacalności. Wtedy poznajemy tę drugą, można by powiedzieć „mroczną” stronę rozliczenia kosztorysowego i wykonawcy, który zawsze w pierwszej kolejności będzie zabezpieczał swój interes. Pamiętać należy również, że „ucieczka” Zamawiającego przed tego typu problemami w rozliczenie ryczałtowe odnosi często jeszcze gorszy skutek (szczególnie przy robotach remontowych). Wykonawca sam z siebie nie będzie dofinansowywał budowy, więc raczej skalkuluje, przeliczy i niewykluczone, że poprosi o numer konta, na które ma wpłacić kary umowne, gdyż może być to dla niego bardziej „opłacalne” niż kontynuowanie realizacji przedmiotu zamówienia.
Jak wygląda to, czy może wyglądać w rzeczywistości, wie każdy wykonawca i zamawiający, przejdźmy więc do meritum.


Pojęcie budowlanej roboty dodatkowej nie jest obecnie zdefiniowane w jakimkolwiek obowiązującym przepisie prawnym. Możliwe jest zatem jedynie posłużenie się definicją intuicyjną, że jest to robota nieprzewidziana do wykonania na etapie zawierania umowy o roboty budowlane (czyli umowy w rozumieniu art. 647, ale także 658 ustawy Kodeks cywilny), niewynikająca jednoznacznie z jakiejkolwiek dokumentacji technicznej (z projektu budowlanego, projektu wykonawczego, ani z innych ewentualnych opracowań projektowych dostępnych w chwili zawierania umowy), nieujęta w przedmiarze robót istniejącym na etapie zawierania tej umowy, której potrzeba lub konieczność wykonania pojawiła się dopiero w trakcie realizacji robót objętych umową.

Jak wynika z powyższego opisu, w praktyce realizacji budowlanej wystąpienie robót dodatkowych, podobnie jak i robót zamiennych (czyli nowych, nieprzewidzianych robót, wykonywanych zamiast innych robót, których realizacja okazała się zbędna), jest czymś oczywistym i bardzo typowym. A problem, jaki wiąże się z ich skosztorysowaniem i rozliczeniem finansowym występował praktycznie „od zawsze”. Poruszany był m.in. w zarządzeniach nr 21 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 12 listopada 1984 roku oraz Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 7 grudnia 1988 roku, gdzie mowa jest o kosztorysach dodatkowych służących właśnie finansowemu rozliczeniu robót dodatkowych, czy też w zarządzeniu Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 10 stycznia 1976 roku w sprawie zadań i zasad organizacji służby inwestycyjnej w jednostkach gospodarki uspołecznionej, a także późniejszym, z 4 maja 1987 roku, zarządzeniu Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej w sprawie szczegółowych zasad działania inspektora nadzoru inwestorskiego, gdzie problemowi zlecania i rozliczania robót dodatkowych poświęcono cały paragraf.^[1]

Podział budowlanych robót dodatkowych na dwie odrębne, tytułowe grupy – robót (zamówień) dodatkowych i robót (zamówień) uzupełniających wprowadziły przepisy dotyczące zamówień publicznych (ustawa Prawo zamówień publicznych z 29 stycznia 2004 roku i jej art. 67, zawierający regulacje związane z możliwością zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki). Podział ten dotyczy oczywiście jedynie sfery budownictwa objętej obowiązkiem stosowania tej ustawy; poza nią pojęcie robót uzupełniających nie jest praktycznie używane.

Wg ustawy PZP dla uzyskania statusu zamówienia (roboty) dodatkowego niezbędne jest łączne zaistnienie konieczności jego wykonania (a więc nie tylko potrzeby) oraz niemożności wcześniejszego przewidzenia, iż konieczność taka wystąpi. Jeśli któryś z elementów ww. koniunkcji nie zachodzi, należy przyjąć, że (pod względem zamówieniowym) mamy raczej do czynienia z zamówieniem (robotą) uzupełniającym.

Immanentną cechą roboty dodatkowej, wynikającą także z podanego wyżej określenia ustawy PZP, jest jej nieprzewidywalność (co do rodzaju i wielkości) na etapie formułowania opisu przedmiotu umowy. Nie może więc być ona ujęta ani w kalkulacji kosztorysu inwestorskiego przygotowywanego przez inwestora, ani też nie może pojawić się w kosztorysie ofertowym, opracowywanym przez potencjalnego wykonawcę zamówienia na roboty budowlane.
Tym samym powoduje to poważne problemy w ich późniejszym rozliczeniu finansowym, z czym powszechnie stykają się wszyscy inwestorzy budowlani, szczególnie zaś w przypadku wykonywania różnego rodzaju robót o charakterze przebudów i remontów, gdzie przy sporządzaniu dokumentacji projektowej nie jest możliwe uwzględnienie wszystkich możliwych niespodzianek, jakie ujawnią się w trakcie realizacji.

Oczywiście pewne rzeczy przewidzieć się dają, a późniejsza próba traktowania ich jako całkowicie nieoczekiwaną niespodziankę może wręcz budzić politowanie. Ilustracją niech będzie kolejny, też z praktyki wzięty przykład.
Zamawiający przygotował postępowanie zamówieniowe na montaż na poddaszu budynku ciężkiego urządzenia o dużych gabarytach. Przygotowano dokładną dokumentację projektową, uwzględniającą wzmocnienie stropu, etc. oraz przeprowadzono postępowanie, wybierając najkorzystniejszą wśród złożonych ofert. Wyłoniony wykonawca zamówił urządzenie i dopiero wówczas okazało się, że zamontowanie go bez częściowej rozbiórki (nie tylko pokrycia dachowego, ale i części konstrukcji nośnej dachu) jest niemożliwe. Zebrał się sztab kryzysowy, szukano jakiegoś sposobu, ale po prostu inaczej się nie dało. Wykonawca oczywiście zagwarantował wykonanie roboty zgodnie z projektem, ale przy rozliczeniu kosztorysowym zażądał zapłaty za roboty nieprzewidziane projektem i przedmiarem robót. Dalsze opisywanie tego co się działo, może spowodować dużą konsternację wśród służb kontrolujących udzielanie zamówień publicznych. Wspomniane rozbiórki potraktowano bowiem jako robotę dodatkową, zaś projektant zapytany, czy nie można było takich robót przewidzieć na etapie sporządzenia projektu, a co za tym idzie włączyć je do opisu przedmiotu zamówienia, zmieniał co chwilę zdanie i kolory twarzy (z dominującym odcieniem czerwonym).


Ustawa Kodeks cywilny przewiduje trzy zasadnicze systemy określenia wynagrodzenia wykonawcy umowy o dzieło (a te właśnie przepisy trzeba uznać za adekwatne dla umów o roboty budowlane, bowiem artykuły tytułu XVI księgi III Kodeksu cywilnego, zawierające regulacje dotyczące umów o roboty budowlane, nie odnoszą się do kwestii wynagrodzenia).
Rozpatrując ww. trzy systemy można zauważyć, że problem rozliczenia robót dodatkowych dotyczy praktycznie jedynie rozliczenia kosztorysowego w rozumieniu art. 629 k.c.

sprowadzanego, przy rozliczaniu robót budowlanych, do popularnej formuły wynagrodzenia ryczałtowo – ilościowego, w którym ryczałtem są ceny jednostkowe robót podane w ofercie wykonawcy (z którym podpisano umowę) a elementem ilościowym są faktycznie wykonane przez niego ilości tych robót ustalone na podstawie obmiaru robót, zweryfikowanego przez przedstawicieli inwestora.

W formule wynagrodzenia powykonawczego, tj. w oparciu o art. 628 k.c.

problem związany z tym wg jakich zasad określone zostanie wynagrodzenie za roboty dodatkowe, nieprzewidziane na etapie zawierania umowy, znika samoistnie. Określone w umowie „podstawy do ustalenia wynagrodzenia” zostaną wszak zastosowane zarówno do wyliczenia wynagrodzenia wykonawcy za roboty znane na etapie zawierania umowy, jak i te, których niezbędność wykonania ujawni się dopiero w trakcie realizacji, czyli właśnie roboty dodatkowe.

Podobna sytuacja zachodzi także przy przyjęciu formuły wynagrodzenia ryczałtowego, opartej o art. 632 k.c.

dla której możliwe jest przyjęcie poglądu, że wszelkie niespodzianki, mające postać nieoczekiwanie pojawiających się robót dodatkowych i związanych z tym dodatkowych nakładów finansowych, mieszczą się w ustalonej sumie wynagrodzenia ryczałtowego, podanej w ofercie wybranego wykonawcy lub z nim wynegocjowanej, wyliczonej z uwzględnieniem tzw. ryzyka ryczałtu.

Sytuacja komplikuje się przy wspomnianej wyżej formule wynagrodzenia ryczałtowo – ilościowego. Formuła ta, która rozwiązuje z powodzeniem problem wyliczenia wynagrodzenia w przypadku różnic pomiędzy przedmiarem a obmiarem robót, nie daje jednak narzędzia do rozliczenia robót, których rodzaju (asortymentu) nie przewidywano w przedmiarze robót, a tym samym przy zawieraniu umowy nie zostały dla nich ustalone ceny jednostkowe.

Jak w związku z tym będzie można finansowo rozliczyć te roboty?

O tym i o kilku ciekawych propozycjach dowiecie się Państwo z następnej części .....

cdn.

^[1] przyp.red. – patrz „Krótki zarys historii wyliczania należności za roboty budowlane i przepisów proceder ten normujących” – Jerzy Dylewski (BzG nr 1÷3/2004)