Szacowanie kosztów robót budowlanych w zamówieniach publicznych – przykład Francji

Zasady ogólne szacowania wartości zamówienia

Przepisy dotyczące szacowania wartości zamówień publicznych we Francji zawarte są w art. R2121-1 ÷ R2121-9 niedawno przyjętego Kodeksu zamówienia publicznego (fr. Code de la commande publique^[1]), obowiązującego od 1 kwietnia 2019 r.). Zgodnie z ogólnymi regułami zamawiający mają zakaz podziału zamówienia na części lub stosowania specjalnych metod szacowania w celu uniknięcia stosowania przepisów Kodeksu. Wartość szacunkowa zamówienia jest obliczana na podstawie łącznej wartości określonego zamówienia bez podatku od towarów i usług (VAT). Rozwiązania dotyczące ewentualnego odnowienia (wznowienia) umowy, opcje oraz premie przewidziane dla wykonawcy powinny być również wzięte pod uwagę przy szacowaniu wartości całkowitej zamówienia. Wartość zamówienia szacuje się na moment, kiedy zamawiający wysyła ogłoszenie o zamówieniu do publikacji lub, w przypadku braku obowiązku publikacji takiego ogłoszenia, w inny sposób wszczyna postępowanie o zamówienie (np. zapraszając wykonawców do negocjacji w procedurze negocjacyjnej bez publikacji ogłoszenia).

Szacowanie wartości zamówień na roboty budowlane

Konkretna metoda szacowania wartości zamówienia zależy od tego, czy przedmiotem zamówienia są dostawy, usługi, czy też roboty budowlane. W przypadku zamówienia na roboty budowlane należy wziąć pod uwagę, niezależnie od ilości umów oraz wykonawców, z którymi mają być one zawarte, łączną wartość wszystkich prac, które dotyczą tego samego przedsięwzięcia. Z jednym przedsięwzięciem budowlanym mamy do czynienia w sytuacji, kiedy inwestor podejmuje co do wykonania, w określonym czasie i na zdefiniowanym obszarze ogół robót budowlanych, które charakteryzuje jednolitość funkcjonalna, techniczna lub ekonomiczna. Z tych powodów dane przedsięwzięcie budowlane może obejmować więcej niż jeden obiekt budowlany. Przy szacowaniu wartości zamówienia na roboty należy także uwzględnić wartość szacunkową usług czy też dostaw, które zamawiający oddaje do dyspozycji wykonawcy (na przykład koszty zużycia energii elektrycznej, materiały, czy też sprzęt udostępniony przez zamawiającego).

Dane przedsięwzięcie budowlane nie może być podzielone na mniejsze części (w celu zaniżenia wartości zamówienia i uniknięcia stosowania właściwych przepisów) na podstawie kryterium przedmiotu prac, zastosowanej techniki budowlanej czy też metody finansowania, jeśli prace dotyczące tego samego przedsięwzięcia są wykonywane w tym samym czasie i na określnym obszarze geograficznym.

Zgodnie z francuskim orzecznictwem sądowym istnienie, bądź nie, jednego przedsięwzięcia budowlanego jest oceniane w konkretnym przypadku, biorąc pod uwagę dane okoliczności, które mogą wskazywać, że dane roboty budowlane prowadzą do realizacji jednego wspólnego przedsięwzięcia budowlanego. Przykładowo, na dane przedsięwzięcie budowlane składa się:

Cena świadczenia a koszt świadczenia

We francuskiej doktrynie zamówień publicznych rozróżnia się cenę świadczenia i koszt świadczenia: są to dwa odrębne pojęcia ekonomiczne.

Cena jest sumą szacunkowego kosztu usług czy też robót budowlanych i marży wykonawcy.

Koszt obejmuje:

Marża wykonawcy obejmuje z kolei jego zysk i część rezerwy, która nie jest konsumowana przez ryzyko.

Tak więc:

Kosztorys robót budowlanych powinien zostać uzupełniony o wynagrodzenie architekta, którego usługi są obowiązkowe w przypadku każdej konstrukcji budowlanej o powierzchni podłogi większej niż 150 m² [tzw. powierzchni netto - Surface Hors Œuvre Nette (SHON)]. Architekt powinien również pełnić rolę kierownika projektu, aby zapewnić sprawne prowadzenie budowy; w przypadku tak zwanej „kompletnej” misji - zarządzania projektami i budową - jej opłaty plus różne koszty administracyjne i prawne wynoszą zwykle od 7% do 15% całkowitej ceny budowy, w zależności od rodzaju, złożoności i wielkości projektu.

Cena w zamówieniach publicznych

Zgodnie ze standardowymi klauzulami ogólnymi dla robót budowlanych (Cahier des clauses administratives générales - CCAG Travaux) domniemywa się, że ceny zawarte w ofertach wykonawców obejmują wszystkie koszty związane z realizacją danych robót budowlanych, uwzględniając wszelkie opłaty oraz koszty, zapewniając jednocześnie pokrycie ryzyka oraz zysk wykonawcy zamówienia.

Przepisy francuskie przewidują zasadniczo dwa rodzaje cen w zamówieniach publicznych (art. R2112-6 Kodeksu):

Cena ryczałtowa – wynagrodzenie wykonawcy zamówienia publicznego obejmuje wszystkie jego świadczenia/roboty realizowane w ramach zamówienia publicznego, niezależnie od ich liczby. Ten rodzaj ceny jest zalecany w przypadku świadczeń, które mogą być precyzyjnie zdefiniowane (co do zakresu oraz liczby) w momencie zawierania umowy w sprawie zamówienia publicznego. Wykonawca ubiegający się o zamówienie, gdzie wynagrodzenie ma charakter ryczałtowy, powinien oszacować koszt wszystkich świadczeń, do wykonania których będzie zobowiązany. Wykonawca podejmuje się wykonania zamówienia, za które otrzyma wynagrodzenie w ustalonej z góry wysokości, niezależnie od (rzeczywistej) liczby wykonanych świadczeń. Zamawiający nie może obniżyć wynagrodzenia wykonawcy w sytuacji, kiedy zmniejszeniu uległa liczba prac, do których był on zobowiązany. Z drugiej strony zamawiający nie może też takiego wynagrodzenia podwyższyć, jeśli ilość prac okazuje się większa niż przez niego przewidziana.

Cena jednostkowa jest ceną za jednostkę świadczenia precyzyjnie zdefiniowanego w dokumentacji zamówienia oraz rzeczywiście wykonanego lub dostarczonego. W praktyce jest stosowana w przypadku zamówień publicznych dotyczących standardowych dostaw lub usług (artykuły biurowe, żywność) a także w przypadku robót budowlanych, kiedy zamawiający nie wie dokładnie, jaka jest liczba świadczeń, które mają być wykonane.

Zasadą w zamówieniach publicznych udzielanych przez organy państwowe i ich podmioty, organy samorządowe i utworzone przez nie podmioty jest stosowanie tzw. ceny definitywnej (le prix définitif). Jest ona niezmienna w trakcie realizacji zamówienia publicznego, podlega wszakże aktualizacji w określonych warunkach (o tym poniżej). Cena definitywna może mieć postać ceny stałej (ferme) oraz ceny zmiennej (révisable), która może ulec zmianie podczas realizacji zamówienia, na skutek zmian ekonomicznych, na zasadach określonych w art. R2312-11 Kodeksu.

Wybór rodzaju ceny mającej zastosowanie w danym przypadku należy do zamawiającego - raz dokonany wybór obowiązuje przez cały czas realizacji umowy. Cena zmienna jest postrzegana jako bardziej „fair”, gdyż w większym stopniu uwzględnia interesy obu stron i gwarantuje zachowanie równowagi ekonomicznej (équilibre économique) – równowaga taka występuje na początku realizacji zamówienia a jest zachowywana podczas jego realizacji na skutek stosowania klauzul rewizji ceny (w „górę” lub w „dół”, w zależności od okoliczności).

Zastosowanie ceny stałej jest ograniczone do sytuacji, kiedy taka formuła ceny nie prowadzi do narażenia stron umowy na nadmierne ryzyko związane ze zmianą warunków ekonomicznych (art. R2112-9 Kodeksu).

W pozostałych przypadkach należy stosować cenę zmienną. Przy ocenie czy należy zastosować cenę zmienną czy stałą należy brać pod uwagę: charakter świadczeń wykonawcy, czas trwania umowy, istnienie lub brak wskaźników wystarczających do zastosowania formuły zmiany ceny.

Cena stała jest niezmienna w trakcie realizacji zamówienia – wynagrodzenie wykonawcy odpowiada wynagrodzeniu, jakie zaproponował w swoje ofercie – nie znaczy to jednak, że nie może ono ulec „aktualizacji”, która w pewnych sytuacjach jest nawet obowiązkowa.

Aktualizacja to sposób zmiany ceny, w stosunku do ceny wstępnej zaproponowanej w ofercie z uwagi na zmiany ekonomiczne, które mogły zajść pomiędzy określeniem tej ceny a rozpoczęciem realizacji zamówienia. Umożliwia ona zmianę ceny, w przypadku, kiedy pomiędzy udzieleniem zamówienia a rozpoczęciem jego realizacji upłynęło więcej niż 3 miesiące. Możliwa jest tylko jeden raz (chyba, że zamówienie realizowane jest w częściach, wtedy termin 3 miesięcy ma odpowiednie zastosowanie do danej części).

W przypadku zamówień publicznych na roboty budowlane oraz na dostawy lub usługi inne niż standardowe zamawiający ma obowiązek przewidzieć ją nawet w sytuacji, kiedy jest pewien, że nie zostanie zastosowana w praktyce (bo między udzieleniem zamówienia a rozpoczęciem jego realizacji nie upłyną 3 miesiące).

Aktualizacja ceny jest fakultatywna w sytuacji, kiedy przedmiotem zamówienia są standardowe dostawy lub usługi (jako standardowe rozumiane są takie zamówienia, w przypadku których nie „narzuca się” zamawiającemu przepisami żadnych konkretnych specyfikacji technicznych).

Cena zmienna – może zostać zmieniona w trakcie wykonywania zamówienia publicznego. Zmiana ceny ma na celu przywrócenie zachwianej równowagi ekonomicznej. Cenę zmienną należy odróżnić od ceny stałej podlegającej aktualizacji – tu zmiana może być dokonana wielokrotnie.

Kodeks przewiduje 3 sposoby zmiany ceny:

Praktyczne narzędzia do szacowania kosztu robót budowlanych

Zarówno francuscy zamawiający jak i przedsiębiorstwa budowlane mają szereg narzędzi do określenia kosztu robót budowlanych na potrzeby oszacowania wartości zamówienia czy też złożenia oferty.

Przykładowo, serwis dostępny pod adresem https://www.travaux.com/guide-des-prix zawiera wykaz ponad 25 tysięcy cen dotyczących 250 rodzajów prac budowlanych wykonywanych na terenie całej Francji. Wykaz ten jest tworzony w oparciu o rzeczywiste dane przesłane przez zamawiających te prace. Wykaz tych cen został opracowany z zamysłem umożliwienia uzyskania szybkiej odpowiedzi na pytanie dotyczące ceny poszczególnych elementów na potrzeby opracowania budżetu danego przedsięwzięcia budowlanego. Wykazy cen są na bieżąco aktualizowane, obejmują wszystkie typy robót zarówno zewnętrznych jak i wewnętrznych, o małym jak i wielkim zasięgu. Aktualizacje obejmują także nowowprowadzane materiały i techniki budowlane.

BatiChiffrage (https://www.batichiffrage.com) z kolei jest specjalistycznym narzędziem do szacowania kosztów robót w oparciu o bibliotekę cen.

Sektor budowlany dysponuje także dużym wyborem specjalistycznego oprogramowania dla kalkulacji kosztów: Calculab (https://www.calculab.fr), Artidevis (https://www.batirama.com/artidevis.html), Batigest (https://www.sage.com/fr-fr/produits/sage-batigest-i7) itp.

Minister ds. Spójności Terytorialnej i Relacji z Władzami Lokalnymi (le Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales) publikuje wartości referencyjne kosztów budowy oparte na tzw. powierzchni netto [Surface Hors Œuvre Nette (SHON)], które są szacowane na podstawie wskaźnika kosztów budowy [l’indice du coût de la construction (ICC)] publikowanego przez urząd statystyczny INSEE (https://www.insee.fr/fr/statistiques/4175183). ICC jest publikowany co kwartał, ostatni dostępny, za pierwszy kwartał 2019 r. wynosi 1.728 (ostatni kwartał 1953 r., od którego liczony jest ten wskaźnik, ma wartość referencyjną 100) i wzrósł w ciągu roku o 3,4%.

^[1] Kodeks ten zastąpił poprzednio obowiązujący Kodeks zamówień publicznych (fr. Code des marchés publics). Zmiana nazwy w wersji francuskiej z marchés publics na commande publique (w liczbie pojedynczej) ma podkreślić, że nowe przepisy kompleksowo regulują systuacje, kiedy w roli zamawiającego występują instytucje publiczne, zarówno gdy chodzi o zamówienia publiczne, jak i koncesje oraz PPP. Nowy Kodeks składa się z dwóch części i dwóch rodzajów przepisów: oznaczonych literami L (skrót od fr. legislative, czyli przepisy ustawowe) i R (skrót od fr. réglementaire, czyli przepisy wykonawcze). Przepisy dotyczące szacowania wartości zamówienia należą do przepisów wykonawczych.

^[2] Wyrok Conseil d’Etat z 26 lipca 1991 r., Commune de Sainte-Marie, N°117717.

^[3] Wyrok Conseil d’Etat z 26 września 1994 r., Prefet d’Eure-et-Loir, N°122759.

^[4] Wyrok Conseil d’Etat z 8 lutego 1999 r., Syndicat Intercommunal de la Gatine, N°156333.