Uwarunkowania prawne budowy mieszkań na wynajem

Jednym z priorytetów Rządu jest „Program Mieszkanie plus”, o którym pisałem już w BzG 1/2017.
Wielorodzinnym, tanim budownictwem mieszkaniowym w Polsce są zainteresowani:

1. niezamożni Polacy, których nigdy nie będzie stać na zakupienie własnego mieszkania czy najem komercyjny,
2. jednostki samorządu terytorialnego (gminy) zobowiązane ustawowo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych najuboższych mieszkańców gminy,
3. przedsiębiorcy wytwarzający materiały budowlane oraz budujący domy.

Według Programu mieszkania mają być:

Niestety nie zostało jeszcze sprecyzowane:

Po roku intensywnej pracy wieloosobowego zespołu ekspertów pracujących pod kierownictwem Ministra Infrastruktury i Budownictwa okazało się, że w „kasie” brak wystarczających kwot na tanie budownictwo, a tereny „państwowe” wymagają długotrwałych zabiegów i funduszy, aby można było tam budować.
Mając na uwadze powyższe oraz założenia „Programu Mieszkanie plus”, Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał podziału mieszkań na wynajem na dwa obszary:

1. komercyjny,
2. socjalny.

(źródło: pismo znak NK196739/16, DM.I.033.73.2016.HP.5 z dnia 29.12.2016 roku)

Aby było tanio w budowie i czynszu, wybrano BGK Nieruchomości S.A. na „operatora” programu, upoważniając ten podmiot gospodarczy do przejęcia od samorządów (w drodze porozumienia) oraz PKP (również niezależny podmiot gospodarczy) gruntów pod budowę mieszkań czynszowych. Eksperci rządowi wskazali także na tanią i szybką technologię budowy domów mieszkalnych z prefabrykatów.
Minister Infrastruktury i Budownictwa zapewnia, że przygotowywana przez rząd ustawa Kodeks budowlany przyspieszy przygotowanie budowy mieszkań na wynajem, ale nie mówi, że podroży.
Pieniądze na budowę wyłożą spółki celowe, właściciele gruntów samorządowych i państwowych (PKP). Problem w tym, że spółki te nie mają pieniędzy na budowę, stąd inwestycje będą finansowane kredytem bankowym. Obydwa ww. podmioty w przetargu publicznym zobowiązane są stosować ustawę Prawo zamówień publicznych, a ta nakazuje udzielenie zleceń na: kredyt bankowy, prace projektowe, nadzór autorski i inwestorski, roboty budowlane – co znacznie wydłużyłoby czas na rozpoczęcie budowy.
Remedium na tę trudność może być „operator” BGK Nieruchomości S.A. niebędący podmiotem ustawy Prawo zamówień publicznych, pełniący w tym przedsięwzięciu rolę inwestora zastępczego (zob. Narodowe Centrum Sportu na budowie Stadionu Narodowego w Warszawie), ale wtedy inwestorem bezpośrednim byłby Skarb Państwa – gwarant kredytów zaciągniętych przez „operatora” BGK Nieruchomości S.A.

Bazując na obecnie obowiązującym prawie: Kodeksie cywilnym i ustawie Prawo budowlane, wielorodzinny budynek mieszkalny jest nieruchomością, do budowy którego wymagany jest inwestor lub deweloper.
Inwestorem (zastępczym) budowy mieszkań na wynajem może być BGK Nieruchomości S.A., zobowiązany do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy czynności związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy i dostarczenia projektu oraz do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia (zob. art. 647 kc), objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, ustanowienia nadzoru nad wykonywanymi robotami budowlanymi przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach (inspektora nadzoru inwestorskiego i autorskiego) - zob. art. 18 ustawy Prawo budowlane.
Osoby te zapewniają realizację robót zgodnie z projektem, przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, gwarantując spełnienie wymagań podstawowych: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, oszczędności energii i odpowiedniej izolacji cieplnej przegród.

Z powyższego wyliczenia wynika, że wielorodzinny budynek mieszkalny jest obiektem o wysokim stopniu skomplikowania technicznego, realizowanym w warunkach poligonowych, najdroższym produktem w obrocie gospodarczym, długowiecznym, wymagającym użycia przy jego budowie materiałów i urządzeń dopuszczonych do obrotu w budownictwie, wysokokwalifikowanych robotników i średniego dozoru technicznego w postaci: geologa, mykologa, projektanta, kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego, uprawnionych do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Obecnie w Polsce mieszkania budują głównie deweloperzy – szczególna odmiana inwestora.
Nazwa pochodzi od angielskiego słowa developer, odnoszącego się do osoby, która kupuje grunt i rozwija na nim działalność inwestycyjną, podnosząc w ten sposób wielokrotnie wartość zabudowanego przez siebie gruntu oraz gruntów sąsiednich. Umowy deweloperskie podlegają dodatkowo szczególnej regulacji zawartej w ustawie z dnia 16 września 2011 roku o ochronie praw nabywców lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz.U. Nr 232, poz. 1377). Standard wykonania, określony jako deweloperski, nie pozwala na natychmiastowe korzystanie z lokalu po odbiorze od dewelopera, gdyż nie są wykonane określone roboty wykończeniowe, uzależnione od szczególnych upodobań kupującego. Doprowadzenie mieszkania do stanu używalności wymaga dodatkowych nakładów w wysokości od 250 do 500 zł/m² p.u.
Deweloper nie jest podmiotem ustawy Prawo zamówień publicznych, stąd nie musi dostawców i wykonawców robót pozyskiwać w drodze przetargu publicznego, co rzutuje pozytywnie na wybór przez niego form organizacyjnych procesu inwestycyjnego. Deweloper z korzyścią dla siebie jest dostawcą na budowę materiałów budowlanych oraz sprzętu i transportu technologicznego, w tym specjalistycznych systemów szalunkowych. Umowy z realizatorami robót budowlano-montażowych z reguły ograniczają się do świadczenia robocizny (zob. umowa „inwestora zastępczego” spółki Narodowe Centrum Sportu z konsorcjum budującym Stadion Narodowy w Warszawie).

Jeżeli prawdą jest, że rzeczywisty koszt budowy mieszkania „pod klucz” wynosił w 2015 roku 2.600 zł/m² p.u. (informacja Sekocenbudu), a na pewno prawdziwa jest informacja GUS, który w roku 2015 odnotował cenę sprzedaży mieszkania za ca 5.000 zł/m² p.u., po skonfrontowaniu tych dwóch wartości ze sprawozdaniami podatkowymi deweloperów, którzy wykazywali straty na działalności lub minimalny dochód, a nawet jeden z największych deweloperów ogłosił upadłość, to powstaje pytanie – co się stało z nadwyżką, kiedy praktycznie deweloper, wykorzystując rządowe programy wspierania rodzin przy zakupie mieszkania, nie zaciągał na budowę kredytów. Przyjmując, że prawdziwa jest informacja Sekocenbudu, to do wskazanej przez ten podmiot wartości należy doliczyć koszt gruntu i prac projektowych, koszt kredytu bankowego i możemy uznać, że w 2017 roku możliwe jest budowanie mieszkań czynszowych za 3.000 zł/m² p.u., co oznacza, że cena zanotowana na budowie np. w Bielsku Podlaskim ca 1.820 zł/m² p.u. jest rażąco niska i należy się spodziewać na tej budowie wystąpienia podobnego zdarzenia jak przy budowie autostrad przez Chińczyków.
Wiarygodność informacji Sekocenbudu podważają spółdzielnie budowlano-mieszkaniowe, jednostki samorządu terytorialnego, Towarzystwa Budownictwa Społecznego, które przed przetargiem na budowę mieszkań, w kosztorysach inwestorskich korzystały ze średnich wartości Sekocenbudu i preferowanych przez ten podmiot katalogów nakładów rzeczowych, cenę m² p.u. mieszkania wyliczano na 3.200 – 4.800 zł/m² p.u. w zależności od terenu notowań.
Należy też uwzględnić w rachunku kosztów budowy mieszkań przez deweloperów, iż część kosztów przerzucali oni na samorządy terytorialne (inwestycje drogowe) i nie ponosili kosztów infrastruktury energetycznej, ograniczając swoje koszty do przyłącza. Podobnie postępowały spółdzielnie budowlano-mieszkaniowe. Po uchwaleniu ustawy Kodeks budowlany koszty budowy mieszkań będą zdecydowanie wyższe. Do niedawna spółdzielnie budowlano-mieszkaniowe, wyposażone przez poprzednie rządy za grosze w tereny budowlane, korzystały z tego przywileju budując mieszkania taniej od dewelopera. Obecnie, kiedy o cenie decyduje rynek, ceny sprzedaży mieszkań przez deweloperów i spółdzielnie budowlano-mieszkaniowe są podobne.
 

W tych warunkach nieuprawnione jest założenie w Programie Mieszkanie plus, że spółdzielnie budowlano-mieszkaniowe włączą się do tego niego z tanimi czynszami. Natomiast należ przyjąć, że po wycofaniu się Państwa z pomocy na nabycie mieszkania przez młodych, deweloper do ceny mieszkania doliczy koszt kredytu bankowego, który będzie zmuszony zaciągnąć na budowę mieszkań. Prognozując budowę 490 tys. mieszkań na wynajem do 2030 roku (warunek zmiany na rynku wynajmu mieszkań oraz zatrzymanie w kraju miliona młodych, zdrowych, wykształconych i kreatywnych Polaków), należy uwzględnić, że:

Konstruując Program Mieszkanie plus odrzucono możliwość budowy mieszkań czynszowych w ramach ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym i włączenia do programu społeczeństwa (jego oszczędności) przez emisję długookresowych obligacji.
W warunkach, kiedy państwowe grunty mają właściciela, który nie zrezygnuje z własności dla idei, koniecznym stało się podzielenie przez Rząd Programu Mieszkanie plus na dwa obszary: komercyjny i socjalny. Pierwszeństwo uzyskał obszar komercyjny, w ramach którego do 2020 roku może być wybudowane 5-7 tysięcy mieszkań czynszowych, ale będą to mieszkania dla klasy średniej obecnie nazywanych osobami o wyższych dochodach. Koszt utrzymania 60 m² p.u. mieszkania z czynszem komercyjnym nie będzie niższy niż 3.000 zł miesięcznie (czynsz plus czynniki energetyczne według pomiarów licznikowych, komórka lokatorska i miejsce postojowe samochodu).
Mieszkań w drugim obszarze – socjalnym, może być wybudowane do roku 2020 nie więcej niż 1.000 (20 domów wielorodzinnych) o obniżonym standardzie i będą to głównie mieszkania przemianowane z komunalnych (podobne do słynnych budowli „potiomkinowskich”).

Wbrew prognozom „specjalistów od nieruchomości”, do 2050 roku nie nastąpi przełom w budownictwie mieszkaniowym w Polsce. Mieszkań czynszowych będzie niewiele, a ceny najmu najwyższe w Europie w porównaniu do dochodów.

Nie wszystko w życiu się udaje. Należy uświadomić politykom, że dalsze rozbudzanie nadziei Polaków na własne mieszkanie może przynieść skutek odwrotny od założonego. To pokolenie nie doczeka się taniego mieszkania czynszowego, co nie oznacza, że kierunek rządu jest zły. W Polsce do 2030 roku powinno być wybudowane 300 – 500 tys. mieszkań czynszowych o zróżnicowanym czynszu. Mieszkanie czynszowe nie może być mieszkaniem docelowym – na całe życie, stąd należy wykreślić możliwość przewłaszczenia mieszkania po 20 – 30 latach najmu.

Zdaniem autora, tak skonstruowany obecny Program Mieszkanie plus, nieuwzględniający zdań profesjonalistów w zakresie budownictwa i ekonomii, należy dopracować lub opracować na nowo.

Deweloperzy odczuwają od lat niedobór gruntów budowlanych. Państwo może wygospodarować potrzebną ilość gruntów pod budowę do 2030 roku ca 500 tys. mieszkań na wynajem, a jeżeli zabraknie gruntów państwowych grunty dokupią deweloperzy od osób fizycznych i prawnych. Zatem część gruntów państwowych należy sprzedać deweloperom.

Z dostępnych informacji trudno ocenić, którą formę organizacyjną przyjął BGK Nieruchomości S.A., podmiot gospodarczy działający w celu przysporzenia korzyści swoim akcjonariuszom. Czy będzie inwestorem, deweloperem, głównym wykonawcą?
Dążąc do ominięcia ustawy Prawo zamówień publicznych, a przez to do straty czasu na przygotowanie inwestycji, w tym na swobodny sposób wyboru wykonawców i formy organizacyjnej budowy, wydaje się, że BGK Nieruchomości S.A. zmierza (nieświadomie) do formy głównego wykonawcy – wielkiej organizacji budowlanej, konsolidującej przedsiębiorstwa w formie konsorcjum, w skład którego wejdą banki (czytaj Bank Gospodarstwa Krajowego), grupy kapitałowe (czytaj spółki „kolejowe” i inne dysponujące terenami budowlanymi).
W takim konsorcjum brak jest miejsca dla dewelopera, konkurenta grupy kapitałowej a nawet „wroga decydującego”‘ na rynku nieruchomości, w tym w obrocie działkami budowlanymi. W skład tej grupy kapitałowej nie wejdą przedsiębiorstwa budowlane, bo takich na polskim rynku brak, ale mogą wejść wytwórcy i dystrybutorzy materiałów budowlanych, w tym wytwórcy prefabrykatów wytwarzanych w technologii betonu magnezowego, jeżeli produkt ten będzie dopuszczony do zastosowania w budownictwie.
Warunkiem działania takiego podmiotu jest samodzielna realizacja procesu inwestycyjnego, bez zawierania jakichkolwiek umów z „zewnętrznymi” podmiotami. Wybudowane tą drogą mieszkania będą następnie eksploatowane przez ten złożony podmiot (czytaj BGK Nieruchomości S.A.) w całości, albo w części sprzedawane osobom fizycznym lub prawnym, w tym trudniącym się wynajmem komercyjnym.

Grunty państwowe wniesione do konsorcjum przez ich udziałowców nie są gruntami darmowymi, a nawet „tańszymi” od cen rynkowych, a wręcz droższymi gdy się uwzględni, że są nieuzbrojone, stąd mieszkania wybudowane na gruntach „państwowych” z tego tytułu nie będą tańsze od mieszkań budowanych przez deweloperów.

„Zmonopolizowanie” gruntów „państwowych” przez Operatora uszczupli rynek gruntów budowlanych w dużych ośrodkach miejskich, co może spowodować wzrost cen mieszkań w ogóle. Operator BGK Nieruchomości S.A. i jego partnerzy (w tym dysponujący gruntami „państwowymi”) nie mogą działać na szkodę akcjonariuszy i udziałowców, stąd mieszkania przez nich budowane będą wynajmowane w pierwszym obszarze – komercyjnym, czyli klasie średniej tzw. „lepiej zarabiający”. Pytanie czy klasa średnia będzie chciała mieszkać w budynku bez windy, w betonie magnezowym, z klatką schodową na zewnątrz?

Do roku 2020 a nawet 2030 na rynku mieszkaniowym nie zajdą żadne zmiany, deweloperzy będą budować minimalnie mniej, po cenie nie wyższej od ceny roku 2016.
Po 2020 roku, kiedy realna stanie się konkurencja Operatora, dewelopera stać będzie na rezygnację z części korzyści, aby być konkurencyjnym. W tym samym czasie Operator BGK Nieruchomości S.A. poniesie znaczne koszty organizacyjne oraz na uzbrojenie terenów „państwowych” opłacone z kredytu bankowego, co musi spowodować wzrost kosztów budowy, a następnie czynszu przez zwiększoną amortyzację stanowiącą element kosztów w wyliczeniu czynszu.
Część mieszkań wybudowanych na gruntach samorządowych, w ramach udziału, będzie miała status mieszkań komunalnych, gdzie gmina może przydzielać te mieszkania po cenie 10 – 20 zł/m² p.u. (o tym decyduje rada gminy).
Państwo może kupić od Operatora BGK Nieruchomości S.A. część mieszkań wybudowanych na gruntach „państwowych” (jeżeli będą tańsze od mieszkań oferowanych przez deweloperów) z przeznaczeniem dla osób niezamożnych z czynszem preferowanym 10 – 20 zł/m² p.u., a nawet po 20 – 30 latach użytkowania sprzedać te mieszkania najemcom, jeżeli nie będzie to naruszać konstytucyjnych zasad równości.

Mimo wszystkich niedoskonałości Programu Mieszkanie plus, z całą stanowczością trzeba stwierdzić, że kierunek na mieszkania czynszowe jest słuszny i powinien (musi) być kontynuowany przez kolejne rządy na zasadach rynkowych.