Wpływ nowego systemu rozliczeń Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ) na standardy kosztorysowania i rozliczania

część III

Dotychczasowa praktyka rozliczania robót budowlanych

Dokumenty sporządzane przez beneficjentów, a w konsekwencji i umowy na realizację robót budowlanych zmieniały się na przestrzeni lat. W realizacji są umowy realizowane zarówno w oparciu o warunki kontraktowe FIDIC^[1], jak i ustalenia opracowywane indywidualnie przez poszczególnych beneficjentów.

Zgodnie z przepisami art. 353¹ Kodeksu Cywilnego strony umowy mogą swobodnie kształtować jej treść. Tę treść mogą ukształtować np. poprzez przyjęcie warunków kontraktowych FIDIC. Stosowanie tych warunków było konsekwencją zaleceń KE w stosunku do projektów realizowanych w ramach programów przedakcesyjnych (ISPA, Phare). Działania Wspólnoty wobec krajów trzecich wymagały (obecnie już nie wymagają) zabezpieczenia, aby projekty współfinansowane z budżetu centralnego UE realizowane były w oparciu o sprawdzone europejskie standardy. Za przyjęciem warunków kontraktowych FIDIC oraz obmiarowego sposobu rozliczania przemawiały również względy ekonomiczne, ponieważ gwarantowały zapłatę wyłącznie za faktycznie wykonane ilości przy ściśle zdefiniowanym zakresie robót. Taki sposób rozliczenia również mieści się w kodeksowej dopuszczalności określania zasad wynagradzania wykonawcy robót. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że z mocy prawa do umów o roboty budowlane nie stosuje się przepisów dotyczących wynagrodzenia, możemy je natomiast zastosować, poprzez wprowadzenie do warunków przyszłej umowy i będą wtedy obowiązujące z „mocy zawartej umowy”.

tezę potwierdza orzeczenie Sądu Najwyższego z 26 października 2000 r. II CKN 417/00 wskazujące, że

„... Kodeks cywilny w części dotyczącej robót budowlanych nie reguluje kwestii wynagrodzenia (...), a zatem strony umowy (...) winny w niej szczegółowo unormować zasady dotyczące wynagrodzenia ...”.

A także z 2009 r. (III CZP 41/09):

„Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 29 września 2009 r., po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 14 kwietnia 2009 r., RPO-614339-VI-09/ST, "Czy przepisy art. 629 k.c. i art. 632 § 2 k.c. mają zastosowanie w drodze analogii do umowy o roboty budowlane, gdy zastrzeżono w jej ramach wynagrodzenie ryczałtowe lub kosztorysowe?" podjął uchwałę:
Przepisy art. 629 i 632 § 2 k.c. mogą mieć zastosowanie w drodze analogii do umowy o roboty budowlane. (…) Uzasadniony jest zatem pogląd, iż gdy w umowie o roboty budowlane zastrzeżono dla ich wykonawcy wynagrodzenie ryczałtowe lub kosztorysowe, istnieje możliwość stosowania art. 629 i 632 § 2 k.c. w drodze analogii.”

Dodatkowo beneficjenci zobowiązani do przestrzegania ustawy Pzp muszą pamiętać, o ograniczeniu przez jej przepisy kodeksowej swobody kształtowania umów, ale też o tym, że mają przewagę nad wykonawcą w kształtowaniu zasad rozliczenia umów. Najczęściej bowiem już na etapie rozpoczęcia postępowania o zamówienie publiczne zamawiający określa sposób rozliczenia umowy poprzez załączenie do SIWZ, projektu, wzoru lub istotnych postanowień umowy w której podaje formę wynagrodzenia i sposób rozliczeń. Dodatkowo w treści SIWZ zgodnie z dyspozycją art. 36 ust.1 pkt 12 ustawy Pzp zamawiający zobowiązany jest opisać sposób obliczenia ceny oferty, dane z którego posłużą mu do rozliczeń z wykonawcą. Tym samym ustalając metodologię tych obliczeń zamawiający powinien pamiętać, aby była spójna ze sposobem rozliczenia robót budowlanych.

Najczęściej stosowane są dwa sposoby rozliczania robót budowlanych: kosztorysowy i ryczałtowy. Jaki rodzaj rozliczenia powinien wybrać beneficjent dla danego zamówienia zależy od wielu czynników wśród, których można wymienić np. zakres rzeczowy zamówienia, skomplikowanie procesu budowy, potrzebę osiągnięcia określonych efektów, czas trwania budowy lub jej etapu, sposób finansowania budowy, warunki współfinansowania zadania w ramach programów pomocowych Unii Europejskiej itp.

Pomocne w tym zakresie są często:
 

• nieobowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 13 lipca 2001 r. w sprawie metod kosztorysowania obiektów i robót budowlanych (Dz.U. Nr 80, poz. 867),
   
• wydane w 2001 r. Środowiskowe metody kosztorysowania robót budowlanych opracowane przez Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych i Zrzeszenie Biur Kosztorysowania Budowlanego,
   
• wydane w 2005 r. Polskie standardy kosztorysowania robót budowlanych opracowane przez Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych,
   
• czy wreszcie metodologia przyjęta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 18 maja 2004 r.^[2] do opracowania kosztorysu inwestorskiego.

Cyt.: „Jednym z możliwych i w zdecydowanej większości przypadków optymalnym rozwiązaniem jest przyjęcie formy wynagrodzenia kosztorysowego w rozumieniu art. 630 k.c. Istotą tej formy wynagrodzenia jest to, że zamawiający wypłaca wykonawcy wynagrodzenie za rzeczywisty, zweryfikowany w trakcie realizacji i uznany przez zamawiającego zakres robót. Zgodnie bowiem z art. 630 § 1 k.c., biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r., wykonawcy przysługuje prawo do podwyższenia umówionego wynagrodzenia, jeżeli zajdzie konieczność wykonania prac, które nie były przewidziane w zestawieniu prac planowanych /przedmiarze/ będącym podstawą obliczenia wynagrodzenia w kosztorysie ofertowym.”^[3]

Jak wskazano wyżej, optymalnym sposobem rozliczania robót budowlanych, w szczególności w umowach opartych o warunki kontraktowe FIDIC winno być rozliczenie kosztorysowe. Wykonawca składa w ofercie wyceniony kosztorys ofertowy opracowany w oparciu o przedmiar robót stanowiący załącznik do SIWZ. Przedmiar robót sporządzany jest na etapie tworzenia projektu wykonawczego i zawiera zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych w kolejności technologicznej ich wykonania wraz z ich szczegółowym opisem lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis oraz wskazaniem właściwych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek przedmiarowych robót podstawowych.

Poniżej przykładowa pozycja tabeli przedmiaru, której zakres i forma wynikają z treści Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r.^[4]

DZIAŁ 1 PRZYGOTOWANIE TERENU POD BUDOWĘ /451/

W oparciu o przekazany przedmiar robót wykonawca jest zobowiązany do sporządzenia zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego kosztorysu ofertowego. W umowach opartych o warunki kontraktowe FIDIC najczęściej preferowana jest metoda tzw. kalkulacji uproszczonej opisana w wyżej przywołanych publikacjach. Poniżej przykład pozycji kosztorysowej dla podanej wyżej pozycji przedmiaru robót:

DZIAŁ 1 PRZYGOTOWANIE TERENU POD BUDOWĘ /451/

Wykonawca na etapie realizacji zamówienia po potwierdzeniu przez inspektora nadzoru zakresu - ilości rzeczywiście wykonanych robót sporządza tzw. kosztorys zamienny, często błędnie nazywany powykonawczym. Kosztorys zamienny jest wyceną rzeczywiście wykonanych prac w okresie rozliczeniowym. W trakcie sporządzania takiej wyceny za niezmienne przyjmuje się ceny jednostkowe zawarte w kosztorysie ofertowym. Ceny jednostkowe robót budowlanych określone w pozycjach kosztorysowych są niezmienne w trakcie realizacji zamówienia publicznego, można nawet powiedzieć, że są to ceny ryczałtowe danego rodzaju robót. Zmienia się natomiast ilość wykonanych robót, która może być większa lub mniejsza od wskazanej w kosztorysie ofertowym. Taki sposób rozliczenia robót ma wpływ na końcową wartość zrealizowanego zamówienia. Pomimo, że w końcowym efekcie wartość całkowita zamówienia publicznego może być wyższa lub niższa od zaproponowanej w ofercie, przyjmuje się, że ten sposób rozliczenia nie wymaga podpisania aneksu do umowy w celu jej rozliczenia. Taki sposób rozliczenia robót jest stosowany najczęściej, chociaż nierzadki jest pogląd (aczkolwiek nieprawdziwy), że nie można rozliczyć robót ponad wartość zaproponowaną w ofercie. Opisany wyżej sposób rozliczenia kosztorysowego jest prawidłowy, a jego stosowanie akceptowane przez jednostki kontrolujące, mimo że wywołuje wiele kontrowersji w przypadku przekroczenia pierwotnie przyjętych w oparciu o cenę oferty wysokości wydatków. Jest również akceptowany w programach pomocowych chociaż nie zawsze wydatki na przekroczenia poszczególnych pozycji przedmiarowych ponad zaoferowane w ofercie są uznawane za koszty kwalifikowalne. Aby dokonywać ww. rozliczeń konieczna jest dobra współpraca pomiędzy kierownikiem budowy i inspektorem nadzoru, który zatwierdza obmiar robót stanowiący podstawę do przygotowania kosztorysu zamiennego i dokonuje jego korekty.

Drugim sposobem rozliczania robót budowlanych jest rozliczenie ryczałtowe. Ten sposób rozliczenia polega na tym, iż wykonawca na etapie składania ofert sporządza tzw. tabelę ryczałtową (dokument ten ma różne nazwy w zależności od beneficjenta). Tabela ta obejmuje podział zadania inwestycyjnego na tzw. skończone elementy robót dość mocno scalone. Wartość ryczałtowa danej pozycji tabeli jest niezmienna przez cały okres realizacji umowy. Ważną cechą charakterystyczną takiego rozliczenia jest to, że wykonawca rozliczany jest z efektu jaki ma osiągnąć poprzez wykonanie danej pozycji. W takim rozliczeniu nie podaje się ilości wykonanych robót, użytych materiałów czy też zastosowanego sprzętu. Podstawą płatności jest zwykle protokół zaawansowania robót, potwierdzony przez inspektora nadzoru, określający wykonanie danej pozycji tabeli i osiągnięcie zakładanego efektu.
Częstą modyfikacją tej formy wynagrodzenia jest model, w którym zamawiający narzuca szczególny rodzaj tabeli ryczałtowej. Wykonawca ma obowiązek sporządzić tabelę ryczałtową, która zawiera opis danej pozycji robót, ich ilość i wartość, która zdaniem zamawiających jest niezmienna. Rozliczenia robót wykonanych w tym sposobie polegają na potwierdzaniu przez inspektorów nadzoru ilości wykonanych robót przewidzianych w przedmiarze robót i zatwierdzaniu kwoty ryczałtowej danej pozycji jako podstawy do zapłaty. Ten sposób zapłaty wynagrodzenia jest kontrowersyjny i często prowadzi do postępowań rozjemczych lub sądowych.
Pozornie wydaje się, iż ten sposób rozliczenia powinien polegać na ryczałtowym wynagrodzeniu podanym w ofercie, ale za określoną ilość jednostek przedmiarowych. Oznacza to, że jeśli wykonawca nie wykonał zakładanych ilości nie ma podstaw do zapłaty za nie przez zamawiającego, i podobnie – jeśli wykonawca zrealizował dodatkowe ilości ponad umówione to ma prawo do żądania dodatkowej zapłaty za nie. Jednak tak nie jest; nagminnie beneficjenci są bardziej skłonni do odejmowania wynagrodzenia za niewykonane roboty niż dodawania za dodatkowe ilości robót ponad umówione.
Potwierdzony odpowiednio obmiar robót lub protokół zaawansowania robót jest podstawą do sporządzenia kosztorysu zamiennego lub wyceny wykonanych robót. Sprawdzenie tych dokumentów przez osoby uprawnione (np. inspektora nadzoru) i ich zatwierdzenie jest warunkiem uprawniającym wykonawcę do wystawienia faktury za wykonane roboty.

Trochę odmienna jest specyfika rozliczania umów realizowanych w oparciu o warunki kontraktowe FIDIC. Są to warunki w ramach których tzw. Inżynier (a w rzeczywistości zespół Inżyniera) administruje umowami o roboty budowlane zwane w tym przypadku Kontraktami. Ogólne Warunki Umów FIDIC zakładają co prawda, że Inżynier zarządza Kontraktem, ale z uwagi na przepisy finansów publicznych w praktyce polskiej przyjmuje się, że Inżynier nie może dysponować środkami publicznymi, co ogranicza jego rolę do administrowania. W umowach opartych o warunki FIDIC stosowane jest co do zasady rozliczenie kosztorysowe, ale bardzo często po ich modyfikacji - rozliczenie ryczałtowe. Roboty rozlicza się wg tzw. tabeli elementów rozliczeniowych. Tabela taka jest sporządzana i w przypadku rozliczenia kosztorysowego i w przypadku rozliczenia ryczałtowego (np. kolumny od „a” do „f” załącznika nr 1). Zgodnie z tymi zasadami wykonawca sporządza na koniec każdego okresu rozliczeniowego wniosek o wystawienie tzw. Przejściowego Świadectwa Płatności, dalej PŚP, zawierającego w przypadku wynagrodzenia kosztorysowego proponowane do zatwierdzenia ilości wykonanych robót wypełniając kolejne kolumny PŚP. Tabele elementów rozliczeniowych sporządza się w oparciu o przekazany w ramach SIWZ przedmiar robót. Bez względu na zaproponowaną przez autora SIWZ metodykę agregacji pozycji, przedmiar taki staje się automatycznie podstawą do opracowania PŚP i najważniejszym dokumentem poświadczającym kwoty do wypłaty należne wykonawcy. Nadzorujący roboty Inżynier wystawia PŚP po sprawdzeniu i zatwierdzeniu prawidłowości wycen.


W następnej części artykułu podam przykład PŚP dla Kontraktu robót drogowych i kubaturowych.

^[1] Warunki umów opracowane przez Międzynarodową Federację Inżynierów Konsultantów FIDIC
 

^[2] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz.U. Nr 130, poz.1389)
 

^[3] Andrzej Warwas, Ceny i szacowane koszty kontraktów budowlanych współfinansowanych ze środków UE, Buduj z Głową nr 3/2007
 

^[4] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz.U. Nr 202, poz.2072, ze zm.)