Zamówienia publiczne w Turcji

Wprowadzenie

Turcja to państwo położone na dwóch kontynentach (3% powierzchni leży w Europie), mające od 1999 r. status kraju kandydującego do Unii Europejskiej. Od października 2005 r. trwają negocjacje w sprawie członkostwa Turcji w UE. Na starcie negocjacji ustawodawstwo tureckie w zakresie zamówień publicznych zostało uznane przez Komisję Europejską za niezgodne z wymogami prawa UE (nic dziwnego zatem, że negocjacje w rozdziale 5 „Zamówienia publiczne” jeszcze się nie rozpoczęły). Nie da się więc ukryć, że Turcja ma sporo do zrobienia w tej dziedzinie (patrz ostatnia część niniejszego artykułu). Mimo wszystko jest to dość atrakcyjny rynek również w zakresie zamówień publicznych^[1].

Podstawowe regulacje

Zagadnienia zamówień publicznych uregulowane są w Turcji w dwóch ustawach, obu obowiązujących od 2003 roku:

Ta pierwsza reguluje szczegóły dotyczące prowadzenia postępowania o zamówienia publiczne (kto, kiedy, w jaki sposób stosuje procedury), w tym procedury wyboru oferty najkorzystniejszej. Druga dotyczy zawierania umów z wykonawcami wyłonionymi po przeprowadzonym postępowaniu oraz wykonywania tych umów (kontrola, zmiany itp.).
Ostatni raz przepisy zostały dość istotnie zmienione w 2008 r. (m.in. – wprowadzenie okresu standstill, nowych wyłączeń z ustawy, ogłoszenia o planowanych zamówieniach, aukcji elektronicznych, zamówień ramowych, zwiększenia opłaty od wnoszonych odwołań itp.).

Zakres obowiązywania przepisów

Przepisy o zamówieniach publicznych dotyczą instytucji budżetowych, regionalnych i lokalnych, przedsiębiorstw państwowych, instytucji ubezpieczeń społecznych, instytucji realizujących zadania publiczne (aczkolwiek ustawa turecka nie do końca prawidłowo wdraża pojęcie tzw. osoby prawa publicznego). Przedsiębiorstwa działające w tzw. sektorach użyteczności (woda, transport, energia, poczta) są objęte jej przepisami tylko pod warunkiem, że są one przedsiębiorstwami państwowymi (zakres tych przepisów nie jest więc jeszcze dostosowany do prawa UE). Liczbę zamawiających w Turcji szacuje się na ok. 10,5 tysiąca. W 2008 r. udzielono ponad 116 tysięcy zamówień publicznych.

Ustawa ma zastosowanie do zamówień na dostawy, roboty budowlane oraz usługi (wśród tych ostatnich wyróżnia się jeszcze odrębnie uregulowane usługi konsultingowe, przy czym odrębność regulacji sprowadza się w zasadzie tylko do obowiązku składania ofert w podwójnych kopertach: oferta „techniczna” i finansowa – czyli cena). Ustawa ma zastosowanie zarówno do zamówień o wartościach przekraczających progi unijne, jak i zamówień mniejszej wartości (o progach - patrz niżej). Różnica w zasadzie sprowadza się tylko do miejsca publikacji ogłoszenia oraz minimalnych terminów składania ofert. Jeśli chodzi o progi przewidziane w ustawie, w 2009 r. wyglądały one następująco:

Zważywszy, że 1 euro to około 2 TL, progi określone w tureckich przepisach są zdecydowanie wyższe niż określone w unijnych dyrektywach (dwa lub nawet cztery razy).

Przepisów o zamówieniach publicznych nie stosuje się w odniesieniu do międzynarodowej współpracy finansowej, czy też zamówień dokonywanych przez placówki zagraniczne Turcji. Wyłączenia obejmują jednak także szereg obszarów specyficznych, jak leśnictwo, zamówienia organizacji rolnych, usługi konsultingowe w ramach procesów prywatyzacyjnych, a także zamówienia w obrębie dziedzictwa kulturowego. Postępowania w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa oraz zamówienia objęte klauzulą tajności przeprowadzane są na podstawie odrębnych uregulowań przez Ministerstwo Obrony oraz inne agendy sił zbrojnych. Zdarzają się ponadto wyłączenia stosowane ad hoc - wprost do konkretnych zamówień jak np. remont dawnej siedziby Parlamentu w 2009 r.

Tryby udzielania zamówień publicznych

Podstawowym trybem udzielania zamówień jest przetarg nieograniczony. Pozostałe tryby, w tym również przetarg ograniczony mogą być stosowane jedynie wyjątkowo, jeśli spełnione są okoliczności wskazane w ustawie. Nic dziwnego zatem, że 73% postępowań o wartości zamówienia powyżej progów ustawowych realizowana jest w ramach przetargów nieograniczonych. W postępowaniach o wartości zamówienia poniżej progów również dominuje (ok. 80%) procedura otwarta. Przetarg ograniczony był stosowany w 2008 r. w zaledwie 0,61% przypadków (może być stosowany tylko w przypadku szczególnie skomplikowanych zamówień). Przesłanki do procedury negocjacyjnej w zasadzie pokrywają się z przesłankami znanymi prawu polskiemu. Ustawa przewiduje ponadto tryb zamówienia bezpośredniego (zbliżonego do naszej wolnej ręki). Może być on stosowany w odniesieniu do zamówień, których dotyczą prawa wyłączne, nabycia lub najmu nieruchomości, usług prawniczych, jak też pilnych zakupów lekarstw.

Ustawa określa wymogi dotyczące treści ogłoszenia oraz dokumentacji przetargowej. Warto zwrócić uwagę, że w postępowaniu o zamówienie publiczne mogą wziąć udział jedynie wykonawcy, którzy nabyli tę dokumentację bezpośrednio od zamawiającego.

Zasady publikowania ogłoszeń są generalnie zbliżone do unijnych. Ogłoszenia publikowane są w wersji elektronicznej w Biuletynie wydawanym przez turecki UZP (adres w załączniku). Terminy składania ofert określane są stosownie do wartości zamówienia, a nie do jego złożoności. Termin składania ofert w przetargu nieograniczonym wynosi co najmniej 40 dni od daty publikacji ogłoszenia; w przetargu ograniczonym gdzie pierwszym etapem jest kwalifikacja wstępna jest to 14 dni na dopuszczenie wniosków o udział, a następnie 25 dni na składanie ofert.

Prawo tureckie zawiera rozbudowane przepisy w zakresie szacowania wartości zamówienia, zgodne zasadniczo z unijnymi dyrektywami. Stosowanie Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) nie jest obowiązkowe. Priorytetowym kryterium jest najniższa cena; inne czynniki mogą być brane pod uwagę wyłącznie w nadzwyczajnych okolicznościach. W praktyce obok ceny największe znaczenie posiadają takie elementy, jak – jakość produktu/usługi, warunki finansowe, reputacja, spełnienie standardów/regulacji unijnych, kwalifikacje partnera lokalnego i doświadczenie ze współpracy z określonymi dostawcami/wykonawcami.

Reguły dotyczące kwalifikacji - wykluczenia z postępowań oparte są zasadniczo na rozwiązaniach unijnych. Urząd Zamówień Publicznych (patrz niżej) prowadzi ponadto listę podmiotów podlegających wykluczeniu z postępowania (tzw. „czarną” listę wykonawców). Warto zwrócić uwagę, że zamawiający może żądać od wykonawców dokumentów potwierdzających ich doświadczenie (w przypadku dostaw i usług 5 lat wstecz, zaś dla robót budowlanych aż za okres 15 lat). Zasadniczo, trzeba się wykazać doświadczeniem w wykonaniu zamówień odpowiadających 70% wartości zamówienia będącego przedmiotem danego postępowania.

Wraz z ofertą wnosi się wadium (w formie pieniężnej – tureckie liry, gwarancji bankowych lub obligacji) w wysokości określonej przez samego wykonawcę (ale nie mniej niż 3% ceny oferty). Wadium nie jest obowiązkowe jedynie w przypadku usług konsultingowych (zamawiający może go żądać, ale nie musi). Oferty wnosi się na piśmie – pocztą lub osobiście. Od zwycięskiego wykonawcy, jako warunku do podpisania umowy, wymaga się wniesienia zabezpieczenia, w wysokości 6% wartości zamówienia.

Organy ds. zamówień publicznych

Organami właściwymi do spraw zamówień publicznych są Ministerstwo Finansów oraz Urząd Zamówień Publicznych (UZP). To pierwsze jest odpowiedzialne za ogólną koordynację systemu zamówień publicznych, oraz przygotowywanie i przedkładanie projektów aktów prawnych w tej dziedzinie. UZP z kolei to organ właściwy za prawidłową implementację przepisów o zamówieniach publicznych, wspieranie uczestników procesu zamówień publicznych oraz rozstrzyganie sporów (odwołań) dotyczących czynności zamawiających. UZP składa się z Rady UZP (10 członków), prezydencji: dyrektora i trzech zastępców, oraz służb pomocniczych (pracowników). Członkowie Rady są powoływani przez Rząd na 5-letnią kadencję.
Turecki UZP jest prawdopodobnie największym i najbogatszym urzędem tego typu w Europie. W 2009 r. zatrudniał 232 osoby (w tym ok. 100 ekspertów do spraw zamówień publicznych). Warto tu zwrócić uwagę na sposób finansowania UZP – nie jest on finansowany z budżetu państwa lecz przez samych uczestników procesów zamówień publicznych (zamawiających oraz wykonawców), m.in. z opłat wynoszących 0,05 % wartości danego zamówienia, opłat z tytułu publikacji ogłoszeń o zamówieniach, opłat za wnoszenie środków ochrony prawnej, opłat za prowadzone szkolenia itp. itd.

Do najważniejszych zadań UZP należy:

Preferencje krajowe

Niestety rynek zamówień publicznych w Turcji nie jest jeszcze otwarty na równych prawach dla wykonawców zagranicznych. Mogą się oni ubiegać wprawdzie o zamówienia publiczne, ale po pierwsze w przypadku zamówień publicznych mniejszej wartości istnieje możliwość ograniczenia udziału w postępowaniu do wykonawców mających siedzibę w Turcji, a po drugie obowiązuje zasada przeliczania ceny oferty wykonawcy krajowego na potrzeby oceny i wyboru oferty - od takiej oferty odejmuje się 15 % ceny ofertowej (może więc być do 15 % droższa od porównywalnej zagranicznej, a i tak wygra). Jeden i drugi rodzaj preferencji przypominają bardzo preferencje stosowane na podstawie polskiej ustawy o zamówieniach publicznych z 1994 r.

Środki i procedury odwoławcze

Procedury rozpatrywania protestów oraz odwołań nie są jeszcze do końca zgodne z prawem UE (chodzi głównie o nową dyrektywę 2007/66). Ustawa przewiduje trzystopniowy system ochrony prawnej:

Termin na wnoszenie odwołań wynosi 15 dni. Wniesienie odwołania nie jest możliwe po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego. W pierwszej kolejności odwołanie wnosi się do danego zamawiającego, a ten ma następnie 30 dni na jego rozpatrzenie. Od decyzji zamawiającego (ale także w przypadku jej niepodjęcia w wymaganym terminie) można się odwołać do UZP (znowu 15 dni). Wniesienie odwołania skutkuje zakazem zawarcia umowy przez zamawiającego, chyba że jest on w stanie wykazać, iż zawarcie takiej umowy jest niezbędne przed rozstrzygnięciem odwołania ze względu na pilną potrzebę lub ważny interes publiczny. Odwołanie rozpatruje Rada mająca 20 dni na wydanie wyroku, w którym może unieważnić całe postępowanie, zalecić określone działanie naprawcze lub oddalić odwołanie. Postępowanie przed sądem trwa z kolei zwykle 2-3 lata.

Warunkiem skorzystania z odwołania jest wcześniejsze kupienie dokumentacji przetargowej od samego zamawiającego (tylko w ten sposób można uzyskać status wykonawcy mającego interes w uzyskaniu zamówienia). Opłata za wniesienie odwołania wynosi obecnie 2.000 euro. W 2008 r. wniesionych zostało 3.600 odwołań. Wraz ze wzrostem liczby postępowań o udzielenie zamówienia systematycznie rośnie w ujęciu bezwzględnym liczba odwołań kierowanych do Rady Urzędu Zamówień Publicznych, pozostając jednak na średnim dla ostatnich kilku lat poziomie ok. 3% wszystkich postępowań.

Proces dostosowań akcesyjnych

W ocenie Komisji Europejskiej przepisy tureckie odbiegają jeszcze znacząco od rozwiązań unijnych zarówno co do podstawowych uregulowań, jak i stosowania dyskryminującej przedsiębiorców unijnych preferencji cenowej dla dostawców i wykonawców krajowych (w wysokości 15%). Dokonywane w ostatnich latach zmiany tych przepisów w ograniczonym zakresie zbliżyły je do ustawodawstwa unijnego, np. w odniesieniu do koncepcji umów ramowych. Rozbieżności utrzymują się m.in. w odniesieniu do definicji „zamawiającego” oraz braku uregulowań w zakresie centralnego podmiotu zamawiającego, dialogu konkurencyjnego, dynamicznego systemu zakupów.

Turcja nie przyjęła horyzontalnych przepisów dla podmiotów operujących w sektorach użyteczności (woda, energia, transport, usługi pocztowe) czy w odniesieniu do umów koncesyjnych. Zawieranie umów koncesyjnych odbywa się w oparciu o specyficzne regulacje sektorowe, obejmujące całościowo wszystkie kategorie koncesji (koncesji na usługi i koncesji na roboty budowlane), o których mowa w dyrektywach unijnych. Koncesje na roboty budowlane są m.in. uregulowane w ustawie ws. budowy – eksploatacji – transferu dróg ekspresowych (tzw. BOT) oraz ustawie ws. gmin. Turcja nie posiada również horyzontalnych uregulowań z zakresu partnerstwa publiczno-prywatnego. W tym kontekście przykładem stosowania mechanizmu PPP jest ustawa z 2005 r. ws. budowy i dzierżawy w sektorze zdrowia. Plany dostosowań w powyższych obszarach nie są na razie skonkretyzowane. Turcja nie jest stroną Porozumienia ws. Zamówień Rządowych w ramach WTO (GPA), uczestnicząc w jego pracach w charakterze obserwatora.

Załącznik - Przydatne adresy

• Urząd Zamówień Publicznych (Kamu İhale Kurumu) http://www.ihale.gov.tr/Yayinlar_Dokumanlar/dokumanlar_english.htm oraz http://www.ihale.gov.tr/
• Ustawa nr 4734 o zamówieniach publicznych (w j.ang.) http://www.ihale.gov.tr/english/english47341.htm
• Ustawa nr 4735 o umowach ws. zamówień publicznych (w j.ang.) http://www.ihale.gov.tr/english/english47351.htm
• Rozporządzenia wdrażające Urzędu Zamówień Publicznych (w j.ang.), m.in. w zakresie wzorów umów, specyfikacji istotnych warunków zamówienia i kalkulacji cen http://www.ihale.gov.tr/english/eng_regulations.htm
• Dziennik Urzędowy Republiki Tureckiej (T.C. Resmî Gazete) http://rega.basbakanlik.gov.tr/
• Biuletyn elektroniczny Urzędu Zamówień Publicznych w języku tureckim (wejście wymaga wprowadzenia loginu i hasła) http://istekli.ihale.gov.tr/
• aktualne ogłoszenia o przetargach dostępne w języku angielskim na stronie Turecko-Brytyjskiej Izby Handlowo-Przemysłowej http://www.tbcci.org/tenderOpportunities.php?Action=search
• link do przetargów Tureckich Kolei Państwowych- http://www.malzeme.tcdd.gov.tr/

^[1] Wartość zamówień publicznych udzielanych w Turcji jest szacowana na około 30 mld euro rocznie. W 2009 r. największym zamawiającym były tureckie koleje państwowe [(kilka kontraktów, m.in. wart 375 mln euro kontrakt na budowę odcinka Ankara–Sivas w środkowej Turcji, 130 mln euro na trasie Turcja–Gruzja (turecki odcinek)] oraz dwa największe miasta: Stambuł i Ankara (roboty drogowe, budowa linii metra itp.).