Wprowadzenie
W ostatnim czasie w Unii Europejskiej kładzie się duży nacisk na politykę tzw. zielonych zamówień publicznych. Zdaniem instytucji unijnych oraz władz państw członkowskich zielone zamówienia publiczne stanowią skuteczne narzędzie kształtowania zrównoważonych wzorców produkcji i konsumpcji oraz mogą przyczynić się do rozwoju rynku wyrobów i usług mniej wpływających/oddziałujących na środowisko. Takie działanie z kolei może zachęcić przedsiębiorców do wprowadzania technologii środowiskowych oraz innowacyjnych rozwiązań prowadzących do poprawy konkurencyjności przedsiębiorstw[1]. Korzyści są więc obopólne.
Zacznijmy jednak od definicji – czym są zielone zamówienia publiczne (ang. green public procurement), czyli w skrócie ZZP? Zgodnie z najczęściej używaną definicją, ZZP oznaczają politykę, w ramach której podmioty publiczne włączają (uwzględniają) kryteria i/lub wymagania ekologiczne do procesu dokonywania publicznych zakupów (innymi słowy, stosując procedury udzielania zamówień publicznych dla nabycia produktów czy też usług) i poszukują rozwiązań:
- minimalizujących negatywny wpływ wyrobów czy usług na środowisko, oraz
- uwzględniających pełny cykl życia produktów,
a poprzez to wpływają na rozwój i upowszechnienie technologii środowiskowych[2].
Działania na szczeblu Unii Europejskiej – Komunikaty
Na szczeblu unijnym politykę zielonych zamówień publicznych kształtują, jak do tej pory, przede wszystkim Komunikaty Komisji Europejskiej (nie są to przepisy powszechnie obowiązujące), spośród których należy wymienić:
a) Komunikat Komisji w sprawie prawa wspólnotowego mającego zastosowanie do zamówień publicznych oraz możliwości włączenia aspektów środowiskowych do zamówień publicznych - KOM (2001) 274, w ramach którego przeanalizowano oraz wyjaśniono możliwości uwzględniania kryteriów środowiskowych na poszczególnych etapach procedury udzielania zamówienia zarówno w świetle przepisów dyrektyw unijnych dotyczących zamówień publicznych, jak i zasad traktatowych;
b) Komunikat Komisji - Zamówienia publiczne na rzecz poprawy stanu środowiska COM (2008) 400, w którym zaleca się przyjęcie przez państwa członkowskie kryteriów dot. zielonych zamówień publicznych opracowanych dla grup wyrobów i usług w 10 priorytetowych sektorach celem harmonizacji kryteriów środowiskowych w procedurach przetargowych w ramach UE.
Co się tyczy obowiązujących przepisów określających możliwości uwzględniania aspektów środowiskowych w zamówieniach publicznych, to podstawowymi aktami prawnymi przyjętymi na szczeblu UE są oczywiście dyrektywy w zakresie zamówień publicznych (dyrektywa 2004/18/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi – tzw. dyrektywa klasyczna oraz dyrektywa 2004/17/WE koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych – tzw. dyrektywa sektorowa).
Dyrektywy (np. dyrektywa 2004/18) wprost umożliwiają uwzględnianie kwestii ekologicznych w kolejnych fazach procedury udzielania zamówień publicznych:
- na etapie opisu przedmiotu zamówienia (czyli przy definiowaniu, jakie wymagania ma spełniać zamawiany produkt czy usługa - art. 23),
- na etapie kwalifikacji wykonawców (art. 45, 48 i 50, jako kryteria wykluczenia wykonawcy, np. wykonawcy wyrządzającego szkody środowisku naturalnemu oraz kryteria, jakie musi spełnić wykonawca aby wziąć udział w postępowaniu o zamówienie publiczne),
- na etapie wyboru najkorzystniejszej oferty za pomocą środowiskowych kryteriów oceny ofert (innymi słowy - stosując jako kryterium wyboru oferty najkorzystniejszej np. oddziaływanie na środowisko, art. 53),
- na etapie określania warunków realizacji umowy (warunki, jakie musi spełnić wykonawca realizując umowę – wykonując zamówienie).
Ponadto, mając na uwadze szerokie możliwości, jakie dają zamówienia publiczne oraz działania podejmowane przez administrację publiczną na rzecz promowania aspektów środowiskowych uwzględniono kwestie zielonych zamówień publicznych także w innych unijnych aktach prawnych nie dotyczących wprost zamówień publicznych ale powiązanych z ZZP. Są to:
a) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 106/2008 z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie wspólnotowego programu znakowania efektywności energetycznej urządzeń biurowych, które obliguje centralne organy rządowe w rozumieniu dyrektywy 2004/18/WE oraz instytucje UE do zakupu sprzętu biurowego IT zgodnego z wymaganiami efektywności energetycznej nie mniej restrykcyjnymi niż te określone dla „Energy Star”;
b) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1221/2009 – EMAS, które daje możliwość odnoszenia się do systemu EMAS (system zarządzania środowiskowego) lub innych uznanych systemów zarządzania środowiskowego, lub systemów równoważnych, w określaniu warunków realizacji umów na roboty i usługi;
c) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 66/2010 - Ecolabel, które przewiduje zawarcie w specjalnym podręczniku szczegółowych wskazówek dotyczących zielonych zamówień publicznych opartych na ekologicznych kryteriach opracowanych dla określonych wyrobów lub usług;
d) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/33/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego, która obliguje instytucje zamawiające oraz podmioty gospodarcze świadczące usługi w sektorze publicznego transportu pasażerskiego do uwzględnienia przy zakupie pojazdów transportu drogowego czynników energetycznych i oddziaływania na środowisko, które obejmują, co najmniej zużycie energii, emisję dwutlenku węgla oraz innych zanieczyszczeń;
e) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30/UE w sprawie wskazania poprzez etykietowanie oraz standardowe informacje o produkcie, zużycia energii oraz innych zasobów przez produkty związane z energią, która proponuje, aby instytucje zamawiające zamawiały jedynie takie produkty, które spełniają kryteria osiągania maksymalnych poziomów wydajności i należą do najwyższej klasy efektywności energetycznej oraz daje możliwości państwom członkowskim w zakresie nakładania na instytucje zamawiające obowiązku zamawiania jedynie produktów spełniających te kryteria;
f) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków
Dyrektywa 2010/31/UE obowiązuje od 7 lipca 2010 r. Państwa członkowskie mają obowiązek transponować jej postanowienia nie później niż do dnia 9 lipca 2012 r.
Zgodnie z nią od 2021 roku, na terenie Unii Europejskiej mają być wznoszone wyłącznie budynki o bardzo niskim zapotrzebowaniu na energię, zasilane, choćby częściowo, z odnawialnych źródeł energii. Dzięki nowym przepisom łatwiej będzie Europie zwalczyć kryzys ekonomiczny, energetyczny i klimatyczny oraz poprawić bezpieczeństwo energetyczne. Nowa dyrektywa jest wynikiem dążenia Unii Europejskiej do osiągnięcia celu, jakim jest obniżenie do 2020 r. zużycia energii o 20 %. Zgodnie z przyjętymi zmianami, począwszy od 2021 roku wszystkie nowo powstałe budynki na terenie Unii muszą być budynkami o prawie zerowym zapotrzebowaniu na energię. Nowe budynki użyteczności publicznej muszą spełniać ten wymóg już od 2019 roku.
Zmiany w dyrektywie obejmują także stare, słabo zaizolowane budynki, odpowiedzialne za największe straty energii.
Unia Europejska postanowiła, że w przypadku modernizacji tych obiektów, każdy remontowany element będzie musiał spełnić chociaż minimalne wymogi energooszczędności.
Będzie to generować znaczące koszty dla właścicieli budynków o niskiej charakterystyce energetycznej – czyli budynków zużywających znaczącą ilość energii dla typowego użytkowania (energię na potrzeby ogrzewania, wentylacji, ciepłej wody, oświetlenia oraz chłodzenia).
Państwa członkowskie mają obowiązek wprowadzić nakazy, aby przy wykonywaniu ważniejszej renowacji budynku jego charakterystyka energetyczna lub jego części poddawanej renowacji została poprawiona tak, by spełniała minimalne wymagania dotyczące charakterystyki energetycznej określonej w dyrektywie.
Dobre praktyki i kryteria
Ponieważ samo tylko wyjaśnienie możliwości uwzględniania aspektów środowiskowych w zamówieniach publicznych w aktach prawnych nie przyniosło (jak do tej pory) wystarczająco satysfakcjonujących rezultatów, Komisja Europejska doszła do wniosku, że należy także rozpowszechniać praktyczne wskazówki odnoszące się do kwestii zielonych zamówień publicznych oraz najlepsze praktyki stosowane przez instytucje zamawiające. Dlatego też Komisja opracowała zestaw wspólnych kryteriów dot. zielonych zamówień publicznych (opartych m.in. na analizie cyklu życia, kryteriach oznakowania ekologicznego oraz wiedzy naukowej) możliwych do stosowania w państwach członkowskich.
Pierwszy zestaw kryteriów został opracowany dla 10 grup wyrobów i usług, które uznano za najbardziej odpowiednie do wdrożenia ZZP zarówno ze względu na wartość zamówień jak i wpływ na środowisko.
W lipcu 2010 roku Komisja opracowała kryteria dla kolejnych 8 grup produktów. Kryteria te są rezultatem bliskiej współpracy służb Komisji Europejskiej, przedstawicieli przemysłu, społeczeństwa oraz państw członkowskich.
Sektory, dla których opracowano wspólne kryteria to:
1. budownictwo,
2. żywność,
3. transport i usługi transportowe,
4. energia,
5. urządzenia biurowe i komputery,
6. odzież, uniformy i inne wyroby włókiennicze,
7. papier i usługi drukarskie,
8. meble,
9. środki czyszczące i usługi w zakresie sprzątania,
10. ogrodnictwo oraz usługi w tym zakresie,
11. telefony komórkowe,
12. kogeneracja,
13. izolacja termiczna,
14. panele ścienne,
15. twarde pokrycia podłogowe,
16. okna,
17. oświetlenie drogowe i sygnalizacja świetlna,
18. roboty drogowe i znaki drogowe.
Aktualnie Komisja Europejska podjęła prace nad wypracowaniem kryteriów środowiskowych dla nowych grup produktów. Zainicjowane działania mają na celu opracowanie wspólnych kryteriów dla systemów grzewczych i chłodzących, a także produktów zużywających wodę, które będą stosowane w ramach oznakowania ekologicznego UE oraz zielonych zamówień publicznych[3]. Dodatkowo planowana jest rewizja dotychczas opracowanych kryteriów.
Ponadto Komisja Europejska przygotowała w 2004 r. podręcznik ,,Ekologiczne zakupy! Podręcznik dotyczący ekologicznych zamówień publicznych” służący pomocą instytucjom publicznym w pomyślnym wdrażaniu zasad ekologicznych zamówień publicznych. Podręcznik w sposób praktyczny objaśnia możliwości, jakie daje prawo unijne, oraz przedstawia proste, a zarazem efektywne rozwiązania, które można zastosować dla potrzeb procedur zamówień publicznych. Zawiera również wiele praktycznych przykładów ekologicznych zamówień publicznych zrealizowanych przez instytucje publiczne na obszarze UE. W chwili obecnej Komisja podjęła działania nad opracowaniem uaktualnionej wersji podręcznika.
W najbliższym czasie planowane są dalsze działania na szczeblu unijnym, takie jak:
- Rozszerzenie wsparcia politycznego szczególnie na szczeblach krajowych, które pozwoli na popularyzację zielonych zamówień publicznych wśród instytucji i podmiotów zamawiających.
- Przygotowanie przez Komisję kryteriów środowiskowych dla kolejnych grup produktów istotnie oddziałujących na środowisko naturalne oraz włączenie ich do krajowych planów działań i wytycznych (w zakresie zielonych zamówień publicznych) ustanowionych przez państwa członkowskie.
- Dalszy rozwój instrumentów promujących, wyjaśniających oraz dających przykłady najlepszych praktyk w zakresie uwzględniania aspektów środowiskowych w zamówieniach publicznych, takich jak np. punkty informacji, szkolenia, publikacje.
[1] Komunikat Komisji COM (2008) 400 – „Zamówienia publiczne na rzecz poprawy stanu środowiska”
[2] „Guidelines for Member States to set up Action Plans on Green Public Procurement”
[3] http://ec.europa.eu/environment/gpp/gpp_criteria_en.htm