Jednolity Europejski Dokument Zamówienia

Wprowadzenie

Jedną z nowości przewidzianych przez unijną dyrektywę dotyczącą zamówień publicznych (dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE – „dyrektywę” lub „dyrektywę klasyczną”) jest tzw. Jednolity Europejski Dokument Zamówienia (dalej w tekście określany jako „jednolity dokument” lub, z angielska, „ESPD”)^[1]. Przepisy dotyczące ESPD powinny być (tak, jak wszystkie przepisy dyrektywy mające charakter obligatoryjny), wprowadzone do polskiego porządku prawnego zasadniczo najpóźniej do upływu terminu transpozycji całej dyrektywy, czyli do 18 kwietnia 2016 r., z możliwością wszakże odroczenia stosowania niektórych z nich, o czym poniżej. Ponieważ cała dyrektywa dotyczy wyłącznie zamówień o wartościach szacunkowych nie mniejszych niż określone wartości progowe, przepisy dotyczące ESPD nie muszą mieć więc zastosowania do zamówień mniejszej wartości. Ustawodawca krajowy może jednak zobowiązać swoich zamawiających do stosowania tych przepisów również w przypadku zamówień mniejszej wartości.

Zmniejszenie obciążeń biurokratycznych. Czym jest ESPD?

Jednym z ważniejszych celów przyświecających ustawodawcy unijnemu było zmniejszenie obciążeń administracyjnych i formalizmu postępowania o zamówienie publiczne po to, aby zwiększyć konkurencję wyrażającą się liczbą składanych ofert w postępowaniach. Zgodnie z art. 59 dyrektywy zamawiający jest obowiązany przyjąć, wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (w procedurach obejmujących kwalifikację wykonawców jako odrębny etap postępowania) lub z ofertą (w procedurze otwartej) tzw. „zaktualizowane oświadczenie własne”, które ma mieć jednolitą dla całej Unii postać - Jednolitego Europejskiego Dokumentu Zamówienia.

Zgodnie z dyrektywą ESPD zastąpi zaświadczenia wydawane przez organy publiczne lub podmioty trzecie, potwierdzające, że dany wykonawca spełnia następujące warunki:

W skrócie, ESPD potwierdza warunki, które muszą być spełnione, aby móc skutecznie ubiegać się o zamówienie publiczne.

W przypadku, gdy wykonawca polega na zdolności innych podmiotów (podmiotów trzecich), ESPD powinien również zawierać wskazane wyżej informacje dotyczące tych właśnie podmiotów. W tym przypadku ESPD powinien umożliwić ocenę czy warunki te są spełnione przez podmioty, z których zasobów wykonawca korzysta.

Ponadto, jednolity dokument powinien określać organ publiczny lub osobę trzecią odpowiedzialne za wystawienie dokumentów potwierdzających i zawierać formalne oświadczenie, z którego wynika, że wykonawca będzie w stanie na żądanie i bez zwłoki przedstawić te dokumenty.

Rola oraz ograniczenia dotyczące ESPD

ESPD jest jedynie wstępnym potwierdzeniem spełniania wskazanych wyżej warunków. Dyrektywa nie rezygnuje z możliwości żądania stosownych dokumentów – tyle, że dokumenty (zaświadczenia) powinny być składane wyłącznie przez wykonawców, których oferty zostały ocenione jako najkorzystniejsze, przed zawarciem z nimi umów w sprawie zamówienia publicznego. Jest to rozwiązanie znane nam chociażby z ustawy z 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Zwróćmy uwagę, że ESPD nie ma zastąpić informacji sporządzanej i przekazywanej przez wykonawców a jedynie dokumenty (zaświadczenia) wystawiane przez inne organy i podmioty. Celem przepisów było więc zmniejszenie obciążeń biurokratycznych, bez pozbawiania równocześnie zamawiającego możliwości oceny czy wykonawcy ubiegający się o dane zamówienie są zdolni do jego wykonania. W praktyce, zamawiający nie może więc żądać, aby wykonawcy składający oferty czy też wnioski o udział, przedłożyli np. zaświadczenia z urzędu skarbowego lub odpisy z rejestrów karnych, gdyż są to dokumenty sporządzane przez podmioty inne niż wykonawca. Zamawiający może natomiast żądać, aby wykonawca przedstawił informacje o swoim doświadczeniu (wykonanych robotach budowlanych, usługach), czy też zasobach lub personelu, którym dysponuje lub będzie dysponował w celu realizacji zamówienia.

Zasada, zgodnie z którą oświadczenie własne ma zastąpić dokumenty pochodzące od innych podmiotów nie jest zresztą regułą bezwzględną. Ustawodawca unijny przewidział od niej wyjątek – zgodnie z art. 59 ust. 4 dyrektywy zamawiający „może na dowolnym etapie postępowania zwrócić się do oferentów i kandydatów o przedłożenie wszystkich lub niektórych dokumentów potwierdzających, jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia odpowiedniego przebiegu postępowania”. Wydaje się, że taka sytuacja może mieć miejsce np. w przypadku zastosowania przetargu ograniczonego lub innego trybu wieloetapowego, w którym zaproszenie do składania ofert jest adresowane wyłącznie do uprzednio zakwalifikowanych i wyselekcjonowanych podmiotów. Wówczas już na tym etapie potrzebna może być pogłębiona ocena wykonawców, tak aby nie okazało się później, że ofertę złożył podmiot, który w ogóle nie powinien zostać dopuszczony do etapu składania ofert. W przypadku ograniczonej liczby dopuszczonych wykonawców – tzw. krótkiej listy – mogłoby np. okazać się, że podmiot ten został zaproszony do składania ofert kosztem innego wykonawcy, który spełniał warunki, ale nie zmieścił się na „krótką listę”.

Wykonawcy nie są zobowiązani do przedstawiania dokumentów potwierdzających ani innych dowodów w formie dokumentów, jeżeli i w zakresie w jakim zamawiający ma możliwość uzyskania zaświadczeń lub odpowiednich informacji bezpośrednio za pomocą „bezpłatnej krajowej bazy danych w dowolnym państwie członkowskim, takiej jak krajowy rejestr zamówień, wirtualna kartoteka przedsiębiorstw, elektroniczny system przechowywania dokumentów lub system kwalifikacji wstępnej”. Jednolity dokument powinien więc zawierać także informacje wymagane w tym celu, takie jak adres internetowy bazy danych, wszelkie dane identyfikacyjne oraz, w stosownych przypadkach, niezbędne oświadczenie o wyrażeniu zgody na korzystanie przez zamawiającego z tych danych.

Kolejnym ułatwieniem dla wykonawcy jest to, że nie musi on składać dokumentów, które są już dostępne zamawiającemu, ponieważ zostały złożone przez wykonawcę w innym postępowaniu prowadzonym w przeszłości przez tego samego zamawiającego i pozostają aktualne. Państwa członkowskie mogą odroczyć stosowanie tej zasady, ale nie później niż do 18 października 2018 r.

Jak widać, ustawodawca unijny miał spore oczekiwania w zakresie przydatności ESPD i wyraził je chociażby w postaci szeregu opisanych wyżej ułatwień z jakich korzystają posługujące się nimi podmioty. Wydaje się jednak, że pod jednym względem ustawodawca unijny trochę „przedobrzył”. Mianowicie, zgodnie z dyrektywą „wykonawcy mogą ponownie wykorzystać jednolity europejski dokument zamówienia, który został już użyty we wcześniejszym postępowaniu o udzielenie zamówienia, pod warunkiem że potwierdzą, iż informacje w nim zawarte są nadal prawidłowe.” Są to oczekiwania w praktyce dość trudne do spełnienia. Warunki udziału w postępowaniu są formułowane w odniesieniu do konkretnego zamawiającego i zamówienia. Warunki te mogą (a nawet powinny) się różnić. Oczywiście może się tak zdarzyć, że ESPD sporządzony w jednym postępowaniu pozostanie aktualny i będzie mógł być ponownie wykorzystany w innym jeśli warunki będą dokładnie takie same. Trudno mi jednak wyobrazić sobie sytuację, w której polski zamawiający byłby zmuszony do przyjęcia ESPD sporządzonego na użytek postępowania prowadzonego np. w Finlandii i w związku z tym sporządzonego po fińsku, nawet gdyby wykonawca zaklinał się, że warunki postawione w Finlandii były dokładnie takie same. Ponieważ jednak możliwość wielokrotnego wykorzystania ESPD wynika wprost z dyrektywy ten praktyczny problem musi być jakoś rozwiązany.

Stosowanie ESPD na gruncie innych przepisów unijnych

ESPD jest przewidziany wprost wyłącznie w jednej z trzech dyrektyw zamówieniowych przyjętych w 2014 r. Milczy na jego temat zarówno nowa dyrektywa sektorowa (2014/25) jak i dyrektywa koncesyjna (2014/23). Nowa dyrektywa sektorowa nie przewiduje zresztą odrębnych przepisów dotyczących wykluczenia, kwalifikacji oraz selekcji wykonawców lecz przewiduje możliwość, a w pewnych sytuacjach obowiązek, stosowania przepisów nowej dyrektywy klasycznej dotyczących tych zagadnień. Artykuł 80 ust. 3 nowej dyrektywy sektorowej dotyczący podstaw wykluczenia oraz kryteriów kwalifikacji stanowi ponadto, że na potrzeby stosowania tych przepisów „zastosowanie mają art. 59 – 61” dyrektywy 2014/24, a więc również omawiane wyżej przepisy o ESPD.

Forma i sposób sporządzania ESPD

ESPD powinien być sporządzony na podstawie standardowego formularza. Formularz ten został określony przez Komisję Europejską w formie rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/7 z dnia 5 stycznia 2016 r. ustanawiającego standardowy formularz jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia (Dz.Urz.UE Nr L 3/16, z 6 stycznia 2016 r.). Rozporządzenie weszło w życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Ponieważ ESPD został przyjęty w formie rozporządzenia unijnego, będzie miał w Polsce bezpośrednie zastosowanie po wejściu w życie krajowych przepisów wdrażających dyrektywę 2014/24 (czyli nowej lub znowelizowanej ustawy dot. zamówień publicznych), bez potrzeby jego wdrażania do prawa krajowego. Po upływie okresu przejściowego przewidzianego w dyrektywie (najpóźniej do 18 kwietnia 2018 r.) ESPD powinien być sporządzany wyłącznie w formie elektronicznej.

Unijne rozporządzenie w sprawie ESPD składa się z krótkiego tekstu rozporządzenia wskazującego podstawę jego przyjęcia i wprowadzającego wzór ESPD oraz najbardziej nas interesującego załącznika zawierającego wzór ESPD. Załącznik zawiera z kolei instrukcje sporządzania ESPD (załącznik 1), oraz sam wzór (załącznik 2). Ten ostatni składa się z następujących części odpowiadających omawianym wyżej wymaganiom postawionym w samej dyrektywie:

ESPD w całości będzie wypełniany przez wykonawcę. W przypadku korzystania ze specjalnego serwisu elektronicznego udostępnionego przez Komisję, część informacji (część I ESPD) znajdzie się automatycznie w ESPD przeniesiona z opublikowanego przez zamawiającego w Dzienniku Urzędowym UE ogłoszenia o zamówieniu.

Z poruszonego wyżej problemu powtórnego wykorzystania ESPD Komisja wybrnęła w następujący sposób – w instrukcji wypełniania ESPD znajduje się zapis, że wykonawca może najzwyczajniej skopiować z innego sporządzonego przez siebie ESPD informacje i wkleić je do kolejnego. Genialnie proste.

W jaki sposób zostaną przeniesione przepisy o ESPD na polski grunt? Ponieważ przepisy unijne dotyczące ESPD mają charakter bezwzględnie obowiązujący, muszą się one znaleźć w przepisach wdrażających do polskiego prawa nowe dyrektywy, przynajmniej w zakresie zamówień o wartościach przekraczających progi unijne. Tu rozporządzenie w sprawie ESPD będzie obowiązywać wprost. Przepisy dotyczące ESPD, oparte na postanowieniach dyrektywy, zawierał zarówno projekt nowej ustawy Prawo zamówień publicznych przygotowany przez Urząd Zamówień Publicznych, jak i wdrażający dyrektywę projekt nowelizacji Prawa zamówień publicznych z 19 stycznia 2016 r. opracowany przez Ministerstwo Rozwoju.
 

19.01.2016 r.

^[1] Stosowany w różnych opracowaniach na temat nowych dyrektyw skrót utworzony przez pierwsze litery polskiej nazwy tego dokumentu brzmi moim zdaniem niepoważnie.