JEDZ w praktyce

Przesłanki wprowadzenia

Jedną z najciekawszych nowinek, jakie przynoszą nam przyjęte 26 lutego 2014 r. europejskie dyrektywy zamówieniowe (których termin wdrożenia do polskiego prawa minął 18 kwietnia 2016 r.) jest tzw. „jednolity europejski dokument zamówienia” (dalej: „JEDZ”). Jest to ustandaryzowane oświadczenie, które ma być stosowane w każdym postępowaniu o udzielenie zamówienia objętym dyrektywami – zaś dokumenty na potwierdzenie treści w nim zawartych będą co do zasady wymagane tylko od tego wykonawcy, który złoży najkorzystniejszą ofertę.

Celem przyjęcia takiego rozwiązania, zgodnie z motywem 84 preambuły do Dyrektywy 2014/24/UE, jest zniesienie jednej z głównych barier dla uczestnictwa wykonawców w zamówieniach (szczególnie dla wykonawców z sektora MŚP) – którą jest konieczność przedkładania w każdym postępowaniu licznych zaświadczeń i dokumentów potwierdzających brak podstaw do wykluczenia oraz spełnianie warunków udziału (na dodatek – w różnych krajach różnych)^[1].

5 stycznia 2016 r. przyjęte zostało Rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) 2016/7 ustanawiające standardowy formularz JEDZ^[2]. W preambule tego aktu podkreślono znaczenie JEDZ dla rozwoju handlu transgranicznego – dokument ma być jednolity we wszystkich krajach Unii i został przetłumaczony na wszystkie języki urzędowe UE. Docelowo ma być składany w formie elektronicznej (termin wejścia w życie obowiązkowej formy elektronicznej to 18 kwietnia 2017 r. w przypadku zamawiających centralnych i 18 kwietnia 2018 r. w zakresie reszty zamawiających) i zintegrowany co najmniej częściowo z elektronicznymi systemami ogłaszania zamówień.

Struktura JEDZ

Formularz JEDZ podzielony jest na sześć części.

Pierwszą, zawierającą informacje na temat zamawiającego i przedmiotu zamówienia (w tym odniesienie do ogłoszenia o zamówieniu dostępnego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub krajowym publikatorze) wypełnia zamawiający. Pozostałe pięć części wypełniają wykonawcy.

Część druga zawiera podstawowe informacje o wykonawcy. W szczególności wykonawca musi umieścić tutaj dane adresowe, informacje o jego roli w zamówieniu (np. czy bierze udział w zamówieniu w ramach konsorcjum i jaka jest jego w nim rola), o statusie przedsiębiorcy (czyli np. czy należy do sektora MŚP, albo czy należy do przedsiębiorstw spełniających warunki uzyskania zamówień zastrzeżonych – przykładowo jest zakładem pracy chronionej). W tej części znajdziemy także punkty dotyczące niewprowadzonego w naszym kraju wykazu zatwierdzonych wykonawców – w praktyce zatem znajdą one odniesienie tylko w przypadku składania ofert przez wykonawców zagranicznych (którzy mogą powołać się na taki wykaz w odniesieniu do informacji wymaganych dalej w częściach III–V). W tej części wykonawca wskazuje także, na które części zamówienia składa ofertę (o ile zamówienie jest podzielone na części), o podmiotach, na których zdolnościach polega w celu wykazania spełnienia warunków udziału w postępowaniu oraz podwykonawcach.

W części trzeciej wykonawca składa oświadczenia dotyczące braku podstaw do wykluczenia z postępowania, podzielone na odpowiednie sekcje (np. dotyczące niekaralności, zalegania z podatkami itd.). Część ta obejmuje wszystkie przesłanki przewidziane w dyrektywie 2014/24/UE, a zatem także te, które potencjalnie nie zostaną implementowane do ustawodawstwa krajowego lub takie, które nie są obowiązkowe, a ich zastosowanie zależy każdorazowo od decyzji zamawiającego.

Część czwarta obejmuje informacje niezbędne do oceny, czy spełnione są warunki udziału w postępowaniu, w tym dotyczące uprawnień do wykonywania określonej działalności, sytuacji ekonomicznej i finansowej, zdolności technicznej i zawodowej (potencjał techniczny i osoby zdolne do wykonania zamówienia) oraz systemów zapewnienia jakości i norm zarządzania środowiskowego. W tym przypadku, jeśli zamówienie jest podzielone na części, a kryteria kwalifikacji są odrębne dla poszczególnych części, wykonawca może zostać zobowiązany do wypełniania odrębnych JEDZ dla każdej części (lub grup części, jeśli stosują się do nich te same warunki udziału).

Część piąta dotyczy tylko tych trybów postępowania, w których dochodzi do ograniczenia liczby wykonawców dopuszczanych do kolejnego etapu postępowania. Wykonawca składa tu oświadczenie o spełnianiu odpowiednich kryteriów kwalifikacji.

Ostatnia część, szósta, zawiera oświadczenia końcowe – deklarację, że wszystkie złożone wyżej oświadczenia odpowiadają prawdzie, że mogą zostać potwierdzone odpowiednimi dokumentami na żądanie zamawiającego, oraz że wykonawca wyraża zgodę na bezpośredni dostęp zamawiającego do dokumentów potwierdzających informacje zawarte w JEDZ w odpowiednich rejestrach.

Zakres wypełniania JEDZ

13-stronicowy (przynajmniej w polskiej wersji językowej) wzór formularza JEDZ może na pierwszy rzut oka budzić pewne obawy – po pierwsze, swoją objętością, po drugie, językiem przejętym wprost z dyrektyw, a nie krajowych przepisów, do których uczestnicy polskiego rynku zamówień są znacznie bardziej przyzwyczajeni.

Obszerność JEDZ nie jest jednak problemem. Po części wynika to ze sposobu konstrukcji formularza i jego tabelarycznego układu. Liczne, dość rozbudowane pytania wymagają krótkich, prostych odpowiedzi, dość często sprowadzających się do wyboru opcji: TAK / NIE. Oczywiście, zdarza się czasami, że odpowiedź wymaga większego zaangażowania – np. wtedy, gdy wykonawca deklaruje, że popełnił poważne wykroczenie zawodowe, ale jednocześnie uzasadnia, z jakich powodów nie powinien podlegać wykluczeniu (tego typu opis wymaga pewnego wysiłku). Niewątpliwie również tam, gdzie zamawiający postawi warunki merytoryczne (np. dotyczące doświadczenia) niezbędne będzie opisanie tego doświadczenia w taki sposób, aby można było ocenić spełnianie warunku.

Nie jest też tak, że w każdym postępowaniu wszystkie punkty formularza będą musiały być wypełnione przez wykonawcę. To zamawiający kształtuje warunki udziału w postępowaniu oraz w pewnej części przesłanki wykluczenia wykonawców – i w tym zakresie tylko te punkty (w szczególności w częściach III i IV), które odnoszą się do ustalonych szczegółowo warunków będą musiały otrzymać odpowiednią treść. Pozostałe będą mogły pozostać niewypełnione, nie będą miały bowiem znaczenia w przedmiotowym postępowaniu. Gdy np. zamawiający nie postawi żadnych szczegółowych warunków odnoszących się do sytuacji ekonomicznej i finansowej, wystarczające będzie wypełnienie przez wykonawcę ogólnego oświadczenia w sekcji A części IV, a cała sekcja B w tej części pozostanie niewypełniona. Jeśli zamawiający postawi jakieś warunki w tym zakresie – wykonawca wypełni tylko te punkty w sekcji B, które będą odpowiadać tym warunkom. Analogicznie część V – będzie miała zastosowanie tylko do tych postępowań, w których przewidziane jest ograniczenie ilości wykonawców kwalifikowanych do kolejnych jego etapów (np. w przetargu ograniczonym, czy negocjacjach z ogłoszeniem). W innych postępowaniach będzie bez znaczenia. Istotne zatem jest, aby każdorazowo zamawiający jasno i precyzyjnie wyraził swoje oczekiwania co do warunków, jakie mają zostać potwierdzone w JEDZ.

Problem języka i pojęć odmiennych od tych, do których polscy zamawiający i wykonawcy są przyzwyczajeni, rozwiąże się sam z czasem. Przepisy dyrektyw znajdują swoje odpowiedniki w prawie polskim i zapewne uczestnicy postępowań szybko przyzwyczają się do języka używanego w JEDZ i będą potrafili odnieść zawarte tam stwierdzenia do pojęć używanych w obrocie krajowym. Nie bez znaczenia może być wydanie odpowiednich wytycznych w tym zakresie przez władze krajowe (do czego zachęca preambuła wspomnianego Rozporządzenia).

Niekiedy będzie wymagane kilkakrotne złożenie całości lub części formularza (np. w przypadku składania oferty przez konsorcjum – tu części II–V JEDZ trzeba będzie złożyć w odniesieniu do każdego członka konsorcjum odrębnie). JEDZ będzie musiał także złożyć podmiot, na którego zdolności wykonawca polega w celu spełnienia warunków udziału w postępowaniu. Zamawiający będzie miał prawo wymagać także złożenia JEDZ w odniesieniu do podwykonawców, na których wykonawca nie polega w zakresie spełnienia warunków udziału w postępowaniu – w zakresie części II i III formularza.

W zakresie podmiotów trzecich, na których zdolnościach wykonawca będzie polegał, warto zwrócić uwagę na instrukcję zawartą w sekcji C części II formularza JEDZ. Stwierdzono tam wprost, że wykazując takie podmioty należy wziąć także uwagę „wszystkich pracowników technicznych lub służb technicznych, nienależących bezpośrednio do przedsiębiorstwa danego wykonawcy”. W ten sposób szykuje nam się wyłom w traktowaniu osób fizycznych zatrudnianych przez wykonawcę na zlecenie czy umowę o dzieło do realizacji konkretnego zamówienia – w dotychczas powszechnie stosowanej w Polsce interpretacji (przyjętej w ślad za wydaną przez UZP opinią „Dopuszczalność żądania przez zamawiającego przedstawienia przez wykonawcę dokumentów podmiotowych dotyczących podmiotu trzeciego”^[3]) osoby takie były zasobem własnym wykonawcy (w ramach tzw. „dysponowania bezpośredniego”). Zapis formularza wyraźnie wskazuje na odmienne podejście do tego tematu.

Inne aspekty korzystania z JEDZ

Zamawiający będzie mógł żądać uzupełnienia JEDZ, jeżeli nie został on złożony lub jest niekompletny (np. gdy wykonawca zapomni wypełnić część punktów), a także wzywać do jego wyjaśnienia, jeśli to będzie konieczne.

Podanie w JEDZ nieprawdy stanowiące poważne wprowadzenie w błąd zamawiającego będzie skutkować możliwością wykluczenia z postępowania, a nawet odpowiedzialnością karną osoby składającej takie oświadczenie.

JEDZ, jak zakładają autorzy dyrektywy, będzie dokumentem wielokrotnego użytku. Jeżeli informacje w złożonym wcześniej dokumencie nadal są aktualne i są odpowiednie dla nowego postępowania, wykonawca będzie mógł posiłkować się wcześniej złożonym dokumentem. W praktyce budzi to pewne wątpliwości, ale najprostszym rozwiązaniem będzie kopiowanie danych z poprzedniego oświadczenia do nowego dokumentu (na co wskazuje także Komisja Europejska w instrukcji znajdującej się w Rozporządzeniu).

JEDZ nie będzie jednak jedynym oświadczeniem wykonawcy zawartym w ofercie. Jego zakres odnosi się do wykazania spełnienia warunków udziału w postępowaniu i braku podstaw do wykluczenia z tego postępowania (w trybach wielostopniowych – także do oceny wykonawcy w kryteriach kwalifikacji do drugiego etapu postępowania). JEDZ nie pełni jednak funkcji formularza ofertowego, nie zawiera także punktów, w których można podać dane odnoszące się do cech przedmiotu zamówienia. Wszelkie zatem informacje w zakresie spełnienia przez przedmiot zamówienia wymogów stawianych przez zamawiającego oraz parametry, które będą przedmiotem oceny w kryteriach oceny ofert (np. cena czy koszt), będą „po staremu” podawane przez wykonawcę w odrębnych oświadczeniach i dokumentach.

Należy też pamiętać, że zgodnie z wspomnianymi aktami prawnymi (Dyrektywą 2014/24/UE, także Dyrektywą 2014/25/UE oraz Rozporządzeniem Komisji z 5 stycznia 2016 r.) JEDZ będzie stosowany w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych objętych wymienionymi wyżej dyrektywami. Nie jest natomiast obowiązkowy w zamówieniach podprogowych (objętych wyłącznie regulacjami krajowymi) oraz w koncesjach na roboty budowlane i usługi. Co prawda polski ustawodawca nie planuje wprowadzenia obowiązku stosowania JEDZ w zamówieniach podprogowych (według projektowanego – w wersji projektu nowelizacji ustawy Pzp z 24 marca 2016 r.^[4] – art. 25a ustawy Pzp – w takich przypadkach wykonawcy nie składają JEDZ, ale oświadczenia żądane przez zamawiających). Nawet jeśli tak pozostanie w ostatecznym brzmieniu przepisów (które pewnie będą już znane w momencie publikacji niniejszego tekstu), nic nie stoi na przeszkodzie, by to oświadczenie przybrało formę JEDZ – istotne jest tylko to, że w takim przypadku zapewne nie będzie konieczne wypełnianie w nim szeregu punktów. Stosowanie odmiennych wzorów formularzy w części postępowań wprowadzać będzie zamieszanie, a przecież celem wprowadzenia JEDZ jest ułatwienie życia zarówno wykonawcom, jak i zamawiającym.

^[1] Szerzej o powodach wprowadzenia JEDZ w artykule D. Piasty, Jednolity Europejski Dokument Zamówienia, BzG 1/2016

^[2] Dostępne pod adresem: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016R0007

^[3] https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/interpretacja-przepisow/opinie-dotyczace-ustawy-pzp/warunki-udzialu-w-postepowaniu,-dokumenty-skladane-przez-wykonawcow-oraz-ich-wykluczenie-z-udzialu-w-postepowaniu/dopuszczalnosc-zadania-przez-zamawiajacego-przedstawienia-przez-wykonawce-dokumentow-podmiotowych-dotyczacych-podmiotu-trzeciego

^[4] patrz – Druk Sejmowy nr 366 s.36