Nowy rok 2019 r. jest kolejnym rokiem, w którym:
- obowiązuje w niezmienionym kształcie od 2004 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2014 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno–użytkowym (Dz. U. nr 130, poz. 1389),
- brak jest jakichkolwiek regulacji prawnych dotyczących opracowywania kosztorysów budowlanych przez wykonawców robót dla potrzeb kalkulacji ceny i ustalenia należnego im wynagrodzenia.
Mamy zatem w nowym roku stan znany od wielu lat. Czy to oznacza, że jest tak dobry i nie wymaga żadnych modyfikacji i zmian? Niestety, można mieć co do tego uzasadnione wątpliwości.
Odnośnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie kosztorysu inwestorskiego wypowiadano się wielokrotnie (również na łamach BzG), sygnalizując potrzebę nowelizacji tego przepisu.
Ponadto wymaga podkreślenia, o czym pisałem wielokrotnie[1], że
„... w zdecydowanej większości kosztorysy są opracowywane z naruszeniem zasad określonych w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2004 r.
Do powszechnie występujących naruszeń należą przede wszystkim:
- ustalanie cen jednostkowych robót bez przestrzegania wymaganej kolejności podstaw ich ustalania określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia,
- brak w założeniach wyjściowych niezbędnych danych (nieokreślonych w dokumentacji projektowej oraz specyfikacjach technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych) mających wpływ na wysokość wartości kosztorysowej,
- brak analiz indywidualnych nakładów rzeczowych oraz cen czynników produkcji.
W kosztorysach wszystkie ceny jednostkowe są bezrefleksyjnie określane poprzez ich kalkulacje szczegółowe, pomimo że część z tych cen jest publikowana jako „ceny rynkowe” w powszechnie dostępnych publikacjach np. BISTYP CONSULTING, INTERCENBUD, ORGBUD-SERWIS, SEKOCENBUD, WACETOB. Nie ulega zatem wątpliwości, że sporządzający kosztorys nie dokonują analizy i sprawdzenia czy i dla których pozycji kosztorysowych (robót podstawowych) są określone w publikacjach ceny jednostkowe, a bez takiej analizy nie jest możliwe spełnienie wcześniej opisanych wymogów rozporządzenia.
Ponadto w większości kosztorysów część cen jednostkowych jest określana na podstawie kalkulacji szczegółowej, w której nakłady rzeczowe są ustalone na podstawie tzw. analizy indywidualnej. Brak jest jednak w tych przypadkach załączonych do kosztorysu analiz, które uzasadniałyby wartość przyjmowanych do kalkulacji norm nakładów rzeczowych, a przecież zgodnie z wcześniej wskazanymi przepisami rozporządzenia załączenie takich analiz jest bezwzględnie wymagane.”
Dodatkowo należy również zwrócić uwagę na powszechną praktykę bezkrytycznego wykorzystywania kosztorysu inwestorskiego dla potrzeb określania planowanych nakładów inwestycyjnych i kwoty środków, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia publicznego, pomimo że zarówno ustawa Pzp jak i rozporządzenie z 18 maja 2014 r. jednoznacznie wskazują kosztorys inwestorski jedynie jako podstawę do określenia wartości zamówienia. W konsekwencji występuje (zwłaszcza w ostatnim roku) bardzo niekorzystne zjawisko unieważniania przetargów ze względu na ceny ofert przewyższające w sposób znaczący szacowane koszty inwestycji.
Biorąc powyższe pod uwagę należy krytycznie ocenić obecnie funkcjonujące zasady opracowywania kosztorysów inwestorskich i należy mieć nadzieję, że wyżej opisane problemy chociaż w części zostaną odpowiednio uwzględnione w ramach projektowanych zmian w systemie zamówień publicznych (- nowa ustawa Prawo zamówień publicznych).
Odnośnie skutków braku jakichkolwiek regulacji prawnych dotyczących opracowywania kosztorysów budowlanych przez wykonawców robót dla potrzeb kalkulacji ceny i ustalenia należnego im wynagrodzenia wynikających ze zmiany ustawy o cenach w 2001 r. również niejednokrotnie się wypowiadano wskazując na zagrożenia jakie są z tym związane.
W jednym z artykułów publikowanych w 2001 r. pisałem między innymi, że:
W okresie, w którym przestaną obowiązywać przepisy określające metody i podstawy opracowania kosztorysów, mogą wystąpić dwie bardzo niekorzystne sytuacje:
1. część kosztorysujących będzie opracowywać kosztorysy na podstawie poprzednio obowiązujących metod w przekonaniu, że przepisy te w dalszym ciągu są obowiązujące;
2. różne ośrodki, firmy, środowiska, w tym autorzy programów do kosztorysowania, korzystając z braku barier i ograniczeń prawnych będą proponować własne rozwiązania w zakresie zasad, technik i podstaw kalkulacji kosztorysowej.
Niestety powyższe obawy sprawdziły się, miały i mają do dzisiaj potwierdzenie w praktyce, co można zaobserwować analizując dostępną dla zamówień publicznych dokumentację przetargową – w szczególności zapisy w specyfikacjach istotnych warunków zamówienia oraz w różnego rodzaju wydawnictwach i publikacjach ośrodków związanych z problematyką kosztorysowania.
Przykładowo:
- zamawiający bardzo często w punkcie SIWZ dotyczącym opisu sposobu obliczenia ceny ograniczają się do sformułowania wymogu opracowania kalkulacji ceny przez wykonawcę w formie kosztorysu ofertowego sporządzonego metodą uproszczoną (lub szczegółową), nie pamiętając, że brak jest obowiązujących dla wykonawcy przepisów definiujących pojęcia „kosztorys ofertowy” „metoda uproszczona lub szczegółowa kalkulacji kosztorysowej”, a tym bardziej nie ma doprecyzowanych zasad takich kalkulacji.
Skutki takich zapisów można zilustrować stanowiskiem Krajowej Izby Odwoławczej wyrażonym w uzasadnieniu jednego z wyroków:
(…)
- wobec braku regulacji prawnych co do sposobu sporządzenia kosztorysów ofertowych, to na Zamawiającym spoczywa obowiązek wskazania wykonawcom sposobu oraz metod kalkulacji ceny oferty, co wynika wprost z treści art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy pzp,
- samo użycie pojęcia „kosztorys szczegółowy” nie określa w jaki sposób należy go sporządzić, jaki ma być poziom szczegółowości składników cenotwórczych czy też jaką metodę kalkulacyjną zastosować,
- w efekcie brak precyzyjnego wskazania w treści siwz metody, jaką należy zastosować do opracowania szczegółowych kosztorysów powoduje, że wykonawcy mogą zastosować metodę dowolną, znaną i powszechnie stosowaną przy sporządzaniu kosztorysów ofertowych.
Brak przepisów dotyczących kosztorysowania (z wyłączeniem oczywiście kosztorysów inwestorskich) powoduje, że przez te wszystkie minione lata (od 12 grudnia 2001 r.) występuje niestety częsta praktyka tworzenia własnych rozwiązań w zakresie zasad, technik i podstaw kalkulacji kosztorysowej i to zarówno przez samych zamawiających w ramach „Opisu sposobu obliczenia ceny” oraz w istotnych postanowieniach umowy, jak i przez różne firmy i ośrodki zajmujące się problematyką kosztorysowania.
W ramach takiej twórczej działalności określane są:
- definicje podstawowych pojęć związanych z kosztorysowaniem, w tym dotyczących rodzajów kosztorysów i metod kalkulacji kosztorysowej, składników ceny kosztorysowej, cen czynników produkcji i składników cenotwórczych,
- formuły kalkulacyjne oraz podstawy kalkulacji kosztorysowej,
- zakres, forma i treść kosztorysu.
Przykładowo:
- oprócz podstawowych rodzajów kosztorysów (ofertowy, zamienny i powykonawczy) pojawiają się takie rodzaje kosztorysów jak: kosztorys ślepy, kosztorys różnicowy, kosztorys wykonawczy,
- ustalane są zasady kalkulacji pozwalające na manipulowanie cenami jednostkowymi robót poprzez uznawanie kalkulacji z oferowanymi cenami jednostkowymi robót w wysokości 0,00 zł,
- wprowadzane są nowe pojęcia np. godzinowe stawki robocizny kosztorysowej netto i brutto, które są różnie interpretowane i rozumiane np. jako stawki z podatkiem VAT i bez VAT (Sygn. akt: KIO 1489/18), minimalna stawka kalkulacyjna wynagrodzenia na roboty budowlano-montażowe – ustalana w ramach porozumienia związków pracodawców i pracobiorców,
- pojawiają się propozycje nowych formuł kalkulacyjnych np. w najnowszym II wydaniu „Polskich standardów kosztorysowania robót budowlanych” - formuła kosztów jednostkowych.
Konsekwencje powyższych praktyk są widoczne np. przy ustalaniu i stosowaniu godzinowej stawki robocizny kosztorysowej, która jest różnie definiowana:
- wg „Polskich standardów kosztorysowania robót budowlanych” oraz rozporządzenia o kosztorysie inwestorskim godzinowa stawka robocizny kosztorysowej obejmuje wszystkie składniki zaliczane do wynagrodzenia oraz koszty pochodne naliczane od wynagrodzeń,
- wg publikacji INTERCENBUD stawką robocizny kosztorysowej jest koszt pracy 1 r-g w zł obejmujący koszty płacowe (wynagrodzenia osobowe i bezosobowe brutto bez wypłat z zysku i wszystkie inne składniki uwzględniane w płacowych kosztach pracy) i koszty pozapłacowe (składki płacone przez pracodawcę w celu zabezpieczenia pracującym prawa do świadczeń społecznych i podatki związane z zatrudnieniem, bez kosztów doskonalenia i przekwalifikowania pracowników) z uwzględnieniem korekt.
Według wyjaśnień Głównego Urzędu Statystycznego całość kosztów pracy obejmuje następujące składniki:
- wynagrodzenia osobowe,
- wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia lub umowy o dzieło,
- wydatki na doskonalenia, kształcenie i przekwalifikowanie kadr,
- wydatki na delegacje służbowe,
- składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowne i wypadkowe opłacane przez pracodawcę,
- składki na Fundusz Pracy,
- wydatki związane z bezpieczeństwem i higieną pracy,
- zakładowy fundusz świadczeń socjalnych,
- pozostałe wydatki, m.in. wydatki przeznaczone na rekrutację, wydatki na dojazdy do pracy pracowników, wydatki poniesione przez pracodawcę na ubezpieczania pracowników w trzecim filarze,
- wypłaty z tytułu udziału w zysku do podziału lub nadwyżki bilansowej w spółdzielniach.
Skutkiem różnic w definicjach, a nie tylko w opisanych metodologiach zbierania danych dla potrzeb publikacji informacji o godzinowych stawkach robocizny, jest publikowanie w wydawnictwach (np. Sekocenbud oraz Intercenbud) nieporównywalnych wartości, a to z całą pewnością komplikuje kalkulację kosztorysową oraz ocenę i weryfikację kosztorysów. Problemu nie można w mojej ocenie rozwiązać poprzez zamieszczenie w BzG informacji że „publikowanych przez nas stawek (Intercenbud) nie należy przyjmować do kosztorysów opracowywanych metodą szczegółową na podstawie KNR (…)”.
Na problemy z tym związane zwróciła uwagę Krajowa Izba Odwoławcza w uzasadnieniu do wyroku KIO 596/16[2], w którym stwierdziła między innymi, że:
(…) „Odwołujący winien wykazać w złożonych wyjaśnieniach, które składniki składające się na koszty pracy zostały ujęte w kosztorysie jako koszty bezpośrednie i w jaki sposób została obliczona ich wartość. Po drugie winien wskazać, które z kosztów pracy, nieujęte w kosztach bezpośrednich, a mogące być zaliczone na podstawie odrębnych przepisów do kosztów uzyskania przychodu zostały ujęte w kosztach pośrednich i w jaki sposób poszczególne pozycje zaliczone do tych kosztów zostały wyliczone. W ocenie Izby tylko bowiem tak precyzyjne rozpisanie poszczególnych pozycji składających się na koszty pracy dawałoby Zamawiającymi możliwość rzetelnej weryfikacji i oceny zgodności zaproponowanej stawki roboczogodziny z obowiązującymi przepisami. (…)
Opisując powyższe przykłady starałem się wykazać jakie mieliśmy i będziemy mieli w bieżącym roku problemy wynikające z braku powszechnie stosowanych szczególnie w zamówieniach publicznych standardów kosztorysowania. Aktualny jest pogląd wyrażony przeze mnie w jednym z wcześniejszych artykułów, że również w kolejnym roku - 2019 kosztorysy mogą a w konsekwencji z pewnością niestety będą bardzo często opracowywane według indywidualnie określanych zasad i metod, niejednokrotnie z naruszeniem podstawowych reguł rzetelnej, uczciwej, a przede wszystkim merytorycznie poprawnej kalkulacji kosztorysowej.
Ewentualne uporządkowanie tego obszaru jest możliwe w zamówieniach publicznych poprzez opracowanie i wdrożenie jednolitych i powszechnie obowiązujących zasad przedmiarowania robót i nowoczesnego systemu klasyfikacji robót oraz wprowadzenie do nowej ustawy Prawo zamówień odpowiednich regulacji nakazujących zamawiającym uwzględnienie w opisie sposobu obliczenia ceny a także w istotnych postanowieniach umowy metod kosztorysowania, w tym standardów i systematyki, określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie odpowiedniej delegacji ustawowej. Rozwiązanie takie jest nie tylko możliwe, ale również niezbędne w związku z wdrażaniem i wykorzystaniem pełnej elektronizacji zamówień publicznych i stworzeniem warunków do upowszechniania użycia narzędzi elektronicznego modelowania danych budowlanych.
Który cennik wybrać?
[1] m.in. w wydawnictwie „Ceny, zamawianie i kosztorysowanie robót budowlanych”
[2] Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt: KIO 596/16