1. Walka z korupcją przetargową w budownictwie

 

Stany Zjednoczone w ostatnich latach udzieliły pomocy finansowej obszarom objętym klęskami żywiołowymi. Na tym tle zaobserwowano nasilające się zjawiska korupcji przetargowej. Reakcją na nie jest wydana przez Departament Sprawiedliwości USA publikacja pod tytułem „Antymonopolowy elementarz dla inwestorów publicznych zamawiających projekty odbudowy po zniszczeniach żywiołowych” instruująca jak walczyć z monopolistycznymi nadużyciami przy realizacji inwestycji publicznych. Poniżej przytaczam fragment tego dokumentu.

 

„1. Amerykańscy konsumenci mają prawo, oczekiwać korzyści z wolnej i otwartej konkurencji w postaci najwyższej, jakości towarów i usług po najniższej cenie. Administracja i prywatne organizacje by ten cel osiągnąć organizują przetargi konkurencyjne. Konkurencyjny proces ma sens tylko wtedy, kiedy uczestnicy przetargu proponują uczciwie ceny. Kiedy przez większość uczestników, ceny są „napompowane” zamawiający będzie poszkodowany.
Podnoszenie ceny oferty i inne formy zmowy są nielegalne i podlegają postępowaniu karnemu przed Antymonopolowym Wydziałem Departamentu Sprawiedliwości. Antymonopolowy Wydział jest przygotowany do udzielenia pomocy inwestorom publicznym przed podnoszeniem cen i zmowie. Doświadczeni prawnicy Antymonopolowego Wydziału są gotowi do przeszkolenia inwestorów przeciw naruszaniu prawa, zapobieganiu niejednoznaczności ofert oraz zmowom konspiracyjnym.

2. Postępowanie antymonopolowe w oparciu o ustawę Shermana jest skierowane przeciwko porozumieniu między uczestnikami przetargu dla podniesienia cen, za co grozi kara do 10 lat więzienia i $1 mln grzywny dla osób i grzywny do $100 mln dla korporacji.

3. Najbardziej szkodliwe dla społeczeństwa zmowy monopolowe są traktowane jak ciężkie przestępstwa. Podnoszenie cen i dekryptyzacja ofert jest kwalifikowana jako ciężkie przestępstwo.... Dowód podnoszenia cen może być przeprowadzony przez przedstawienie pośrednich dowodów, takich jak zeznanie uczestnika, albo dowodów poszlakowych, takich jak dekryptyzacja ofert, fałszywe wzorce oferowanych produktów, finansowanie wydatków na podróże, niejasności w sprawozdaniach z wydatków, zapisy telefonów i książek wejścia. Niżej typowe przykłady zmowy:

  • najbardziej popularnym przestępstwem jest dekryptyzacja oferty (tajne porozumienie między uczestnikiem przetargu a zlecającym roboty);
  • wycofanie ofert mające na celu zmowę dla unieważnienia przetargu, albo cofnięcie złożonej oferty tak, ażeby przetarg wygrał wyznaczony oferent (w zamian wycofujący otrzymuje podzlecenie albo wynagrodzenie pieniężne);
  • licytacja uzupełniająca – „konspiratorzy” składają oferty, które są specjalnie tak wysokie, aby przetarg został odwołany. „Oferty Comp" są tak zaprojektowane, żeby dać możliwość złożenia konkurencyjnej oferty.
  • „podział rynku” – uczestnicy zmowy zgadzają się podzielić między sobą rynek na geograficzne obszary, wskutek czego nie licytują się wzajemnie. Prawie wszystkie formy mają jedną cechę wspólną – to jest porozumienie między oferentami, które preferuje zwycięskiego oferenta i ogranicza albo eliminuje konkurencję między spiskującymi.
  • rezygnacja oferenta, kiedy zgadza się on zrezygnować z umowy oczekując wynagrodzenia. To wynagrodzenie może mieć kilka form – wycofujący ofertę otrzyma inną umowę w późniejszym terminie (zapłata najbardziej popularna), zwycięski kontrahent podzleca mu roboty.
  • podejrzane wyceny mają miejsce, kiedy otrzymujemy identyczne oferty cenowe od różnych przedsiębiorstw. Wszystkie oferty są celowo wyższe od budżetu robót objętych przetargiem poza jedną ustawioną. Zwycięski oferent zleca podwykonawstwo „konspirującym” przedsiębiorstwom.
  • fizyczny dowód zmowy to przesłanie poszczególnych ofert przy identycznym piśmie, albo w takich samych kopertach, z jednego urzędu pocztowego, z tego samego faksu, albo z tym samym matematycznym czy literowym hasłem;
  • zmowa poprzez ustalenie parametrów, które może spełnić tylko wybrany z góry oferent. Zmowa może mieć miejsce, kiedy tylko jeden z dostawców spełnia warunki zamówienia. Prawdopodobieństwo zmowy jest tym większe im mniejsza możliwość znalezienia produktów o podobnych standardach. Oparcie zamówienia na standaryzowanych produktach jest środkiem na obniżenie cen. Powtarzające się zakupy mogą powiększyć szansę zmowy, ponieważ sprzedawcy mogą się skontaktować z innymi oferentami. Zmowa jest tym prawdopodobniejsza, jeśli sprzedawcy znają się przez społeczne związki i stowarzyszenia handlu.
  • gdy przedsiębiorstwa konspirują na rzecz oferowania niskiej ceny i niskiej jakości robót budowlanych, każdy z zamawiających roboty może zostać oszukany, jeżeli nie zastosuje procedur preferujących wysoką jakość.”

 

Wymieniona instrukcja jest adresowana do organów administracji publicznej i organizatorów procesu inwestycyjnego, którymi są z reguły wysokokwalifikowani rzeczoznawcy, tzw. „project managers” (PM), zorganizowani w amerykańskim oddziale RICS - Królewskiego Stowarzyszenia Dyplomowanych Rzeczoznawców, które działa w USA, Kanadzie i na obszarze państw Zjednoczonego Królestwa.

 

W Wielkiej Brytanii

 

Parlament Brytyjski zatwierdził 29 listopada 2006 roku w celu zapobiegania korupcji przetargowej projekt ustawy przygotowanej przez Lorda Chidgey’a pod nazwą „Corruption Bill” (Ustawa korupcyjna).
Korupcja w Wielkiej Brytanii jest uważna za przestępstwo. Ustawa przewiduje kary:

  1. za korupcję w przetargach do 2 lat więzienia i kara grzywny,
  2. za korupcję w przetargach sektora publicznego 5 lat więzienia i kara grzywny,
  3. za udział w zmowie spekulacyjne i korupcję w sporcie 7 lat więzienia i kara grzywny.

 

Kanclerz Skarbu GB w roku 1966 wprowadził w życie podręcznik pt. „Przewodnik dla mianowanych na stanowiska zamawiających inwestycje budowlane konsultantów (rzeczoznawców RICS) i przedsiębiorców budowlanych” (Guide to the Appointment of Consultants and Contractors) oraz wymienione niżej instrukcje opracowane przez Rządowe Biuro ds. Handlu (Office of Government Commerce):

  1. Procurement Essential Requirements for HM Treasury
    Wymagania przetargowe Skarbu Królewskiego
  2. Procurement Value for Money in HM Treasury
    Wycena wartości pieniężnej dla przetargu Skarbu Królewskiego
  3. Procurement Appointment of Consultants HM Treasury
    Zasady nominowania Rzeczoznawców Skarbu Królewskiego
  4. Procurement Teamworking, Partnering and HM Treasury
    Partnerski roboczy zespół przetargu Skarbu Królewskiego
  5. Procurement Strategies - HM Treasury
    Strategia przetargowa Skarbu Królewskiego
  6. Procurement Financial Aspects of Projects HM Treasury
    Kryteria oceny projektu finansowanego przez Skarb Królewski

Wprowadzono jednocześnie do terminologii inwestycji publicznych termin „inteligentny inwestor”, co oznacza umiejętność kreowania nowoczesnych rozwiązań dostosowanych do potrzeb społecznych, prowadzenia procedur zamawiania robót budowlanych gwarantujących wysoką jakość po opłacalnych kosztach, jak i umiejętność nabywania usług oraz zaopatrzenie nowo zbudowanych obiektów służby publicznej w potrzebne dla ich funkcjonowania wyposażenie i produkty najwyższej jakości i trwałości przy najniższych cenach. Zakres umiejętności „inteligentnego inwestora” został zdefiniowany tak, ażeby jego wiedza i doświadczenie praktyczne pozwalały zarządzać pełnym cyklem projektowym. Z tych też względów Rząd Wielkiej Brytanii postanowił z dniem 1 kwietnia 1998 roku powierzyć ocenę ofert przetargowych dyplomowanym rzeczoznawcom majątkowym własności publicznej (Property Advisers to the Civil Estate). Od tej daty organy administracji publicznej są zobowiązane do powierzania zarządzanie projektami dużych inwestycji publicznych rzeczoznawcom posiadających odpowiednie uprawnienia Królewskiego Stowarzyszenia Dyplomowanych Rzeczoznawców RICS.
Jednocześnie Rząd powołał Centralną Radę Rzeczoznawców jako organ koordynujący działalność rzeczoznawców majątkowych, która jest odpowiedzialna za:

  • oszacowanie potrzeb w zakresie obsadzenia rzeczoznawcami jednostek administracji;
  • zorganizowanie wczesnego powiadamiania oraz oceny kluczowych zagadnień i potrzeb legislacyjnych w dziedzinie inwestycji, nieruchomości i własności;
  • konsultacje i doradztwo z zakresu nabywania własności, inwestowania i zarządzania nią;
  • zorganizowanie internetowego systemu dostępu do wymiany najlepszych praktyk przez jednostki administracji publicznej.

 

W wyżej wymienionych krajach zwyciężyła zasada, że do walki z korupcją, w której stroną korumpującą są przedsiębiorcy budowlani, należy motywować materialnie zarządzających organizacją procesu inwestycji i powierzać te zadania kontraktowym menedżerom (PM). Wynagrodzenie PM wg istniejącej praktyki jest ustalane w formie zaliczek miesięcznych i premii za osiągnięty sukces, tj. za dotrzymanie terminu, jakości i utrzymanie dyscypliny budżetowej. Wg autorów tych zmian jest to tańsze od utrzymywania nieproduktywnych instytucji kontrolnych.

 

2. Ewolucja systemów przetargowych

 

Po drugiej wojnie światowej w roku 1948 Kongres USA uchwalił ustawę o przetargach na zamówienia publiczne. Ustawa ta i późniejsze nowelizacje stały się podstawą dla szczegółowych uregulowań podejmowanych przez agendy rządowe. Pierwszym krokiem w tym kierunku było opublikowanie w roku 1965 przez Department of Commerce (Departament ds. Handlu) zbioru specyfikacji technicznych wykonywania i odbioru powtarzalnych robót budowlanych pod nazwą Master Format, co możemy w wolnym tłumaczeniu określić, jako „Mistrzowskie wykonawstwo”. Master Format był systematycznie doskonalony i uzupełniany w miarę rozwoju nowych technik i technologii budownictwa tak, że w sierpniu 2006 roku został opublikowany Master Format 2004. Liczy on ponad 360 specyfikacji i obejmuje wszystkie technologie stosowane w budownictwie światowym.
Drugim dokumentem porządkującym zasady wyceny robót budowlanych było wydanie w październiku 1999 r. przez US. Department of Commerce publikacji pt. „Klasyfikacje elementów budowlanych, specyfikacje w budownictwie, kosztorysowanie i analiza kosztów - UNIFORMAT II”[1]. Dokument ten ujednolica klasyfikację elementów robót budowlanych, co zapobiega praktykom podwójnej wyceny robót wstępnych i pomocniczych w pozycjach kosztorysowych związanych ze sobą technologicznie.
W roku 2002 ww. Departament wydał „Podręcznik przygotowania, wydawania materiałów przetargowych, zapraszania do przetargów i zwierania umów”. Wprowadzony został obowiązek stosowania jednolitych zasad przygotowania dokumentów przetargowych i selekcji firm zapraszanych do przetargów publicznych. Podobne zasady obowiązywały w tym czasie w Wielkiej Brytanii.

 

3. Odchodzenie od kryterium najniższej ceny

 

Kolejną zmianą w podejściu do przygotowania przetargu publicznego było zatwierdzenie przez amerykański Departamentu Handlu w sierpniu 2007 roku „Podręcznika dla obliczania efektywności inwestycji dla ochrony kapitału” oraz wprowadzenia analogicznych zasad przez Kanclerza Skarbu Wielkiej Brytanii.
Przez ochronę kapitału należy rozumieć starania o uzyskanie najwyższej opłacalnej jakości i trwałości obiektów budowlanych w pełnym cyklu ich życia, tzn. razem z kosztami eksploatacyjnymi i remontowymi w okresie od rozpoczęcia budowy do dnia likwidacji obiektu.

 

Podstawą wyborów rozwiązań alternatywnych w projektowaniu obiektów budowlanych wg zasady „Analiza kosztów w pełnym cyklu życia obiektu” (LLCA) są decyzje ekonomicznej oceny co najmniej dwóch wariantów:

  • rozwiązania przestrzennego obiektu budowlanego,
  • systemu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,
  • wyboru pomiędzy renowacją i budową nowego obiektu,
  • modernizacji istniejących systemów ogrzewania, wentylacji, klimatyzacji itd.

 

Dla każdego projektu podejmujący decyzję powinien mieć do wyboru co najmniej dwa warianty, pod warunkiem że każdy spełnia warunki funkcjonalne. Uzyskanie najwyższego poziomu rozwiązań projektowych może czasami wymagać przedstawienia więcej niż dwóch rozwiązań projektowych.

Jeżeli celem projektu jest podniesienie standardu jakości, np. klimatyzacji (HVAC) i innych potrzeb bezpieczeństwa, każdy z wariantów wymaga zgody użytkownika obiektu budowlanego przed podjęciem prac obliczeniowych.

Wszystkie podstawowe rodzaje decyzji inwestycyjnych, dla których analiza ekonomiczna ma zastosowanie, to:

  1. decyzje akceptujące bądź odrzucające jeden z alternatywnych programów;
  2. rozpoznanie wariantowych rozwiązań projektowych z punktu widzenia ich racjonalności (dotyczy to ukształtowania i wielkości obiektu, wystroju, poziomu rozwiązań technologicznych i systemów wyposażenia);
  3. rozpoznania czy niezależne od siebie rozwiązania projektowe są optymalne (dotyczy to ukształtowania bryły obiektu, wystroju, poziomu rozwiązań technologicznych i systemów wyposażenia);
  4. podjęcia decyzji dotyczących pierwszeństwa niezależnych rozwiązań kiedy budżet nie może sfinansować wszystkich przedstawionych możliwych rozwiązań alternatywnych; innymi słowy – co wybrać do ostatecznej realizacji w ramach posiadanego budżetu.

Każda z wymienionych poniżej decyzji inwestora jest ostateczna i determinuje dalsze decyzje.

  • Pierwsza wyjściowa decyzja wyklucza akceptowanie szczegółów do czasu podjęcia decyzji o kształcie przestrzennym obiektu.
  • Druga dotyczy racjonalności wyboru „niezależnych” od konstrukcji obiektu rozwiązań projektowych, to jest takich, których wykonanie nie wymaga zmian w projekcie konstrukcji podstawowej budynku (np. rodzaj elewacji, pokrycia dachu, odwodnienia dachu, odprowadzenia i utylizacji ścieków, zasilania energetycznego).
  • Trzecia dotyczy optymalnego wyboru „niezależnych” od konstrukcji projektów urządzeń i instalacji. Konsekwencją tego działania jest porównanie kombinacji projektów wyposażeniowych spełniających oczekiwania zamawiającego a różniących się kosztem i okresem eksploatacji.
  • Czwarta decyzja to ustalenie, które warianty powinny być przyjęte z punktu widzenia budżetu inwestycji (czyli np. – co jest ważniejsze? - pełna automatyzacja klimatyzacji, czy system zabezpieczenia budynku przed ingerencją z zewnątrz).

 

Metody oceny alternatyw lub wariantów zostały przedstawione w ASTM Standard Guide E11853 zatwierdzonym przez US Department of Commerce. Z przedstawionych w tym dokumencie metod należy wymienić cztery:

1) koszty pełnego cyklu życia obiektu (LCC);

2) zdyskontowana wartość oszczędności (PVNS);

3) oszczędność w procentach do kosztu inwestycji (SIR);

4) regulowana wewnętrzna stopa zwrotu (AIRR).

Aneks A do ASTM Standard Guide podaje wzory matematycznych metod analizy LLCA.

Jak korzystać z uzyskanych ocen
Cztery wymienione metody obliczeń stanowią jedynie podstawę dla całościowej ekonomicznej oceny wariantów konstrukcyjnych i wyposażeniowych obiektu budowlanego.
Tablica pokazuje dla jakich decyzji służą poszczególne metody oceny.

 

 

 LCC PVNS SIR AIRR
Akceptacja lub odrzucenie TAK TAK TAK TAK
Wybór wielkości projektu TAK TAK NIE NIE
Kombinacje wariantów TAK TAK NIE NIE
Uszeregowanie wariantów NIE NIE TAK TAK

 

Dla akceptacji lub odrzucenia projektu jako całości stosujemy metody oceny LCC, PVNS, SIR oraz AIRR, dla wyboru wielkości obiektu budowlanego stosujemy metody oceny LCC oraz PVNS.
Dla wyboru jednej z kombinacji wariantów stosujemy metody LCC oraz PVNS, natomiast dla ustalenia która z kombinacji mieści się w budżecie stosujemy AIRR.

 

W Wielkiej Brytanii zalecane są trzy modele zamawiania inwestycji publicznych opracowane przez OGC przy Kanclerzu Skarbu i zatwierdzony przez Narodowe Biuro Kontroli (National Audit Office)

  • „Projektuj i buduj",
  • „Prywatna Inicjatywa Finansowa - PFI”, czyli zamawianie projektu i robót budowlanych wg kryterium najwyższej jakości robót i kosztach w pełnym cyklu życia obiektu,
  • „Przetarg wg kryterium najniższej ceny” pod warunkiem, że dotyczy to wysokich i unikalnych standardów oferowanych produktów i usług.

Niżej przedstawiam wykaz instrukcji i poradników wydanych pod tytułem „Osiągajmy doskonałości w projektowaniu i budowie” (Achieving Excellence in Construction):

  • Strategia oszacowania programu
  • Uzasadnienie projektu biznesu
  • Strategia dostaw inwestycyjnych i robót budowlanych
  • Gotowość do zarządzania dostawami i robotami budowlanymi
  • Jak przeprowadzić efektywną recenzję projektu
  • Przyczyny niepowodzenia projektu
  • Kluczowe inicjatywy
  • Organizacja prac projektowych
  • Cykl życia obiektu, jako podstawa umowy o projekt
  • Zarządzanie procesem oceny ryzyka
  • Zintegrowany zespół projektowy
  • Zamawianie i strategie zawierania umów
  • Oszacowanie kosztów pełnego cyklu życia obiektu
  • Doskonalenie projektu dla obniżenia kosztów
  • Ocena jakości procesu projektowania
  • Kryteria bezpieczeństwa i zdrowia
  • Wspieranie zrównoważonego rozwoju w budownictwie
  • Praktyka rzetelnego wynagradzania
  • Pułapki konkurencji i ocena ryzyka.

Dla uproszczenia procedur, w związku ze stałym wyścigiem konkurencyjnym, prywatny biznes i prywatna inicjatywa finansowa (Private Finanse Initiative – PFI) wytworzyły system szybkiego podejmowania decyzji inwestycyjnych i wyboru wykonawców robót budowlanych bez biurokratycznych obciążeń. Stanowiło to wyzwanie dla administracji rządowej, która odpowiada za równie sprawny rozwój infrastruktury transportowej i technicznej, czego nie ułatwia dotychczasowa procedura przetargowa. Rząd brytyjski podjął to wyzwanie i polecił opracowanie POWSZECHNYCH MINIMALNYCH STANDARDÓW BEZPRZETARGOWEGO ZLECANIA ROBÓT BUDOWLANYCH (Contract Minimum Standard – CMS) opartych na dotychczas stosowanych zasadach zamawiania projektów i robót.
Rządowe Biuro ds. Handlu przy Kanclerzu Skarbu (Office of Government Commerce - OGC) zostało zobowiązane, do zidentyfikowania i opublikowania kluczowych minimalnych norm zlecania robót, co przyspieszy proces podejmowania decyzji w sytuacjach ekstremalnych i uzasadnionych interesem publicznym.
Ministrowie Rządu JKM uzgodnili przedstawione przez OGC powszechne minimalne standardy bezprzetargowego zlecania robót zwane w skrócie CMS i polecili ich szerokie wdrożenie. Biuro Prezesa Rady Ministrów i sektor samorządu lokalnego potwierdziły, że normy są wszechstronnie i praktycznie dostępne oraz że, co najważniejsze, nie są sprzeczne z polityką rządu w zakresie osiągania najwyższej jakości inwestycji publicznych przy najniższych kosztach w pełnym cyklu życia obiektu budowlanego.

 

4. Nowa rola wykonawcy i zmiany kryterium przetargu

 

Wprowadzenie metody LLCA oznacza również czynny udział wykonawcy w procesie wyboru wariantów konstrukcyjnych, instalacyjnych i materiałowych. Dla umożliwienia obiektywnego udziału wykonawcy w takim współdziałaniu z zarządzającym projektem, projektantem i przyszłym użytkownikiem ustalono, że przedmiotem przetargu będzie oferta technologii zaproponowanych dla wykonania zakresu rzeczowego obiektu budowlanego, wstępny szacunek kosztów robót budowlanych, termin wykonania oraz wielkość marży w pieniądzu za jaką wykonawca jest gotów uczestniczyć w realizacji ostatecznej wersji (wybranego metodą LLCA) zakresu robót obiektu budowlanego.


Wprowadzane w USA i Wielkiej Brytanii zmiany sposobu zamawiania budowli przypominają czasy antyczne, kiedy jak to pisze Witruwiusz w „De Architectura libri decem” architekt w Grecji musiał całym swym majątkiem zagwarantować, że wykona zamówienie zgodnie z projektem i za umówioną cenę. Architekt w Grecji działał jak przedsiębiorca projektujący i budujący i ponoszący ryzyko z tytułu zawartej umowy.
Jak wynika z doświadczeń współczesnej gospodarki rynkowej jest to jedyna droga dla racjonalnego wydatkowania pieniędzy publicznych, a doświadczenia USA i GB wskazują, że niezależnie od sankcji karnych, niezbędna jest zmiana form zarządzania inwestycjami publicznymi i wynagradzania zarządzających procesem przygotowania, zamawiania i użytkowania inwestycji publicznych.

 

 

 

 

[1] UNIFORMAT II Elemental Classification for Building Specifications, Cost Estimating, and Cost Analysis