Prawie trzy lata temu na łamach „BzG” pisałem, że przewidziane w art. 142 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych podstawy waloryzacji to nie jedyne czynniki, które wpływają na zmianę kosztów realizacji zamówień. I że zamawiający „powinni dostrzec, że przejmowanie części ryzyka na siebie może na dłuższą metę przynosić po ich stronie oszczędności w realizacji zamówień”[1]. Obecna sytuacja na rynku budowlanym potwierdza te słowa: waloryzacja w umowach o zamówienia publiczne (poza obowiązkowymi czynnikami wynikającymi z art. 142 ust. 5) albo w ogóle nie występuje (w znakomitej większości przypadków), albo jest niewystarczająca (niestety, wskaźniki cen obiektów określonego rodzaju publikowane przez GUS w bardzo niewielkim stopniu odpowiadają rzeczywistości rynkowej z uwagi na metodykę ich sporządzania). Gdy Urząd Zamówień Publicznych publikował przed laty jedyną jak do tej pory wzorcową umowę (dla robót liniowych przy wynagrodzeniu kosztorysowym), odwołanie się do tych wskaźników stanowiło wielki krok naprzód. Dziś widać, że wskaźniki te pozostają daleko w tyle za zmianami cen na rynku i przez to swojej roli jednak nie odgrywają. Każda umowa długoterminowa stanowi ogromne ryzyko dla wykonawców, a problemy związane z ich realizacją na warunkach, które przestały być rynkowe, stały się przedmiotem ogólnokrajowej dyskusji.
Jak zatem waloryzować umowy w praktyce, aby wilk był syty i owca cała? Aby zamawiający był szczęśliwy z rzetelnego i terminowego wykonania zamówienia, a wykonawca na tym biznesie coś jednak zarobił? Na pewno art. 142 ust. 5 Pzp to podstawa, ale w wielu przypadkach podstawa niewystarczająca. Na nic się zda waloryzacja wynagrodzenia wykonawcy w zakresie w jakim zmienia się minimalne wynagrodzenie czy składka na ubezpieczenie chorobowe, jeśli przedmiotem zamówienia jest wykonanie robót, a ceny samych materiałów niezbędnych do ich wykonania skoczą w górę o kilkadziesiąt procent. Na nic także zda się waloryzacja dotycząca kosztów osobowych ograniczona do zmian wynagrodzenia minimalnego, jeśli wskutek prowadzenia polityki prorodzinnej dostępne zasoby na rynku pracy zdecydowanie się skurczą i aby zapewnić sobie odpowiednich pracowników, trzeba będzie powiększyć pensję w stopniu daleko większym niż ten, który wynika ze zmiany minimalnej stawki w corocznym rozporządzeniu. Niestety, opisane wyżej okoliczności to nie spekulacje, ale fakty mające ogromny wpływ na obecny rynek zamówień publicznych i nie tylko.
Stosowanie klauzul waloryzacyjnych w takich warunkach rynkowych staje się nie tylko dobrą praktyką, ale wręcz wymogiem chwili. Skoro kłopoty na rynku powodują coraz wyższą ocenę przez wykonawców ryzyka związanego ze zmianami kosztów, zamawiający, którzy chcą zapewnić realizację zadań publicznych, muszą wyjść temu problemowi naprzeciw. Jedyną metodą jest zapewnienie waloryzacji, która wspomniane wyżej ryzyko zminimalizuje. To spowoduje, że wykonawcy będą chętniej składać oferty. To także spowoduje, że do cen ofertowych nie będą musieli doliczać wysokich rezerw na takie ryzyko. Pamiętajmy, że takie ryzyko może się nie zaktualizować (wówczas zamawiający zapłaci za realizację więcej, niż musiałby, gdyby zawarł umowę na cywilizowanych warunkach). Może też zaktualizować się w stopniu przekraczającym szacunki wykonawcy – i wówczas kłopot będą miały obie strony umowy (skoro wykonawca nie doszacował kosztów, będzie oszczędzał na realizacji, albo wręcz nie będzie w stanie zrealizować umowy – a to wszystko jest także kłopotem dla zamawiającego).
Jeśli zatem waloryzować, a zarówno art. 142 ust. 5 Pzp, jak i waloryzacja oparta o wskaźniki zmian cen obiektów publikowane przez Główny Urząd Statystyczny są niewystarczające, to co stosować? Na to pytanie nie ma jednej, uniwersalnej odpowiedzi. Wszystko zależy od tego, co jest przedmiotem umowy – w zależności od niego należy ocenić czynniki mające największy wpływ na koszty realizacji zamówienia. Najczęściej będą nimi kursy walut, koszty osobowe, czy ceny materiałów. W zależności od tego, z czym mamy do czynienia, takie elementy powinny być w umowie uwzględnione. Często są one od siebie zależne (np. kursy walut mogą stanowić jeden z czynników wpływających na ceny materiałów). Niestety, zamawiający niekiedy nie zdają sobie do końca sprawy ze źródeł takiego ryzyka, bowiem nie dotyczą ich bezpośrednio. W takiej sytuacji nie od rzeczy jest skorzystanie z instrumentów pozwalających na kontakt z wykonawcami (choćby dialogu technicznego, choć aktualny stopień jego sformalizowania na pewno nie zachęca do jego stosowania i bywa zastępowany kontaktami znacznie mniej oficjalnymi), aby ocenić, jaki problem w danym przypadku może wystąpić i jak mu zaradzić. Aby dowiedzieć się, czego wykonawcy oczekują od zamawiającego, aby zapewnić sobie bezpieczeństwo.
Gdy mamy do czynienia z ryzykiem kursów walut, metody zapewnienia takiego bezpieczeństwa są dość proste: można wprowadzić do umowy waloryzację uzależnioną od wahań kursów walut albo wręcz wprowadzić rozliczenie w walucie, która dla danego przedmiotu umowy jest najbardziej odpowiednia (na przykład jest walutą, w której rozliczane są transakcje z producentami). Ważne jest tylko wskazanie odpowiedniego punktu odniesienia – konkretnej publikacji takiego kursu (czy to przez NBP, czy to konkretnego banku, czy to notowań podawanych przez wyspecjalizowany serwis). W pozostałych przypadkach jest nieco trudniej, bo elementów do identyfikacji bywa więcej, a zazwyczaj konieczne jest ustalenie określonego koszyka skupiającego najważniejsze elementy wpływające na koszty realizacji, z odpowiednim przyporządkowanym mu znaczeniem – a następnie znalezienie odpowiednich baz zapewniających dostęp do aktualnych informacji cenowych na dany temat. Koszykiem takim może być po prostu kosztorys (w przypadku robót budowlanych) – jeśli oparty jest o określone normy (np. KNR), zmiana ceny umownej może być pochodną zmian wskaźników cen dla wszystkich pozycji w kosztorysie. Przykładowo, jeśli dana pozycja jest wyceniona w kosztorysie na 100 zł, a w danym okresie indeksy cen dla takich robót wzrosły o 10%, również i wynagrodzenie za wykonanie tej pozycji powinno wzrosnąć o 10%. Narzędziem są tutaj bazy cen, zarówno ogólnopolskie (do zastosowania w przypadku większych robót), jak i regionalne – przykładem może być przygotowywany przez wydawcę „BzG” Intercenbud.
Trudniej jest w przypadku, gdy mamy do czynienia z wynagrodzeniem ryczałtowym, zwłaszcza jeśli nie ma szczegółowego rozbicia kosztów (szczególnie przy projektach typu „zaprojektuj i wybuduj”). Wówczas kosztorys nie może być już taką pomocą, bo nim strony umowy nie dysponują. W tym przypadku przygotowanie odpowiedniego koszyka elementów kosztotwórczych przez zamawiającego jest wyjątkowo odpowiedzialnym zadaniem. Nie ma przy tym konieczności brania pod uwagę wszystkich drobiazgów, ale uwzględnienie tylko elementów mających największy wpływ na koszty, a w przypadku, gdy takich elementów jest wiele – przyjęcie tych najbardziej reprezentatywnych.
Przy budowie konstrukcji betonowej przykładowy model może wyglądać następująco:
stopa waloryzacji = zmiana ceny stali x X% + zmiana ceny betonu x X% + zmiana stawki robocizny x X% + zmiana ceny paliwa x X%
Oczywiście, to model bardzo uproszczony, mający pokazać wyłącznie tok postępowania. Konieczne jest wskazanie konkretnych materiałów, konkretnych wskaźników cenowych (publikatorów), ustalenie „wyiksowanych” procentów w odniesieniu do udziału tego typu elementów w całej wartości zamówienia (wskazane aby sumowały się do 100%), uzupełnienie o inne istotne elementy. Jeśli mówimy o robociźnie, trzeba odwołać się do określonych branż, stanowisk itp. (choć znowu – można wybrać jedną pozycję, reprezentatywną – chodzi o ustalenie wyłącznie stopnia wahań określonych kosztów). Jeśli budujemy obiekt przemysłowy do głównych elementów dojdą nam koszty maszyn i urządzeń, dojdzie wpływ kursów walut dla elementów produkowanych za granicą. Jednak to wciąż jest coś do zrobienia bez ogromnej filozofii. A każdy krok w tym kierunku działa na korzyść obu stron umowy. Informacje o zmianie cen należy brać z wiarygodnego źródła – np. dla cen stali mogą to być ceny podawane na bieżąco przez określone stowarzyszenie ich producentów, dla cen paliw – notowania ze stron ich głównych producentów, dla wynagrodzeń – dane GUS na temat przeciętnych wynagrodzeń w danym sektorze (które wydają się bardziej wiarygodne od danych dotyczących cen obiektów różnych rodzajów).
To jednak nie koniec, wymienione wyżej trzy elementy (kursy walut, robocizna, materiały) to często nie wszystko. Na przykład, jeśli zamawiający nie stosuje zaliczek, a płatności częściowe za wykonywane prace nie nadążają za ponoszeniem przez niego kosztów na realizację (co niestety jest normą na rynku – zwykle zamawiający płaci po zakończeniu odpowiednich robót, a wykonawca ponosi koszty już zamawiając niezbędne materiały), takim elementem ryzyka będą koszty pieniądza niezbędnego wykonawcy do przejściowego kredytowania prowadzonych prac (w tym względzie największe znaczenie mają wahania stopy procentowej stanowiącej podstawę oprocentowania kredytu, np. WIBOR, powszechnie dostępnej).
Gdy już ustalone zostaną źródła zmian kosztów realizacji zamówienia, nawet jeśli będzie to zrobione doskonale, może to niczego nie dać, jeśli zamawiający stwierdzi na przykład, że waloryzacja będzie następować raz do roku. Waloryzacja, aby była skuteczna, musi być dokonywana w takich odstępach czasowych, aby zapewniała faktyczne zabezpieczenie zmian kosztów. Może to być robione z identyczną częstotliwością jak płatności częściowe, może to też być robione po osiągnięciu przez odpowiednie czynniki pewnej granicy zmian (np. gdy wahania cen przekroczą 1%, eliminując w ten sposób zmiany, które są dla kontraktu nieistotne i można uznać za wliczone w kontraktowe ryzyko wykonawcy).
Oczywiście, nie w każdym przypadku waloryzacja jest konieczna. Jednak wbrew pozorom warto ją stosować nie tylko w umowach ewidentnie długoterminowych (kilkuletnich), ale także nawet kilkumiesięcznych. Jasne, wówczas można stosować mechanizmy bardziej uproszczone, ale nawet i w przypadku umów o takim okresie realizacji mogą zajść zmiany cen na rynku, które spowodują istotną zmianę kosztów realizacji zamówienia. Problem ten dotyczy zresztą nie tylko robót budowlanych – zawierając umowę na dostawę artykułów spożywczych na rok, trudno nie przewidywać waloryzacji. Tak samo – wbrew pozorom – przy dostawie podzespołów elektronicznych.
Miejmy nadzieję, że obecna sytuacja na rynku, choć bezsprzecznie zła i stanowiąca problem dla dużej liczby przedsiębiorców, będzie dla zamawiających i inwestorów nauką, że nie można bezkarnie przerzucać ryzyka zmiany kosztów realizacji na wykonawców. I skutkiem tych kłopotów będą nie tylko problemy przy realizacji aktualnych kontraktów, ale i dobre praktyki, które odtąd będziemy powszechnie stosować i pozwolą w przyszłości uniknąć podobnych perturbacji.
[1] G. Bednarczyk, Obowiązkowa waloryzacja umowy o zamówienie publiczne, BzG 1/2016.