W poprzednim wydaniu BzG opisałem szereg problemów występujących przy kosztorysowaniu robót budowlanych przez wykonawców robót, które są konsekwencją braku nie tylko regulacji prawnych, ale również powszechnie uznawanych i stosowanych standardów określających metody oraz podstawy kalkulacji kosztorysowej dla potrzeb kalkulacji ceny i ustalenia należnego wykonawcy wynagrodzenia.
Dotyczą one nie tylko rodzajów kosztorysów, zasad ich stosowania, czy też sposobów kalkulacji kosztorysowej (formuł kalkulacyjnych), ale również tak podstawowych elementów kalkulacji kosztorysowej jak stawka godzinowa robocizny kosztorysowej.
Zasady ustalania stawki robocizny są określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2014 r. (w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym), ale obowiązują wyłącznie przy sporządzaniu kosztorysu inwestorskiego w zamówieniach publicznych.
W konsekwencji, w praktyce możemy spotkać się z publikowaniem i stosowaniem stawek określanych wg najróżniejszych metod i podstaw, w tym na przykład:
- stawki robocizny kosztorysowej netto zawierające składniki kalkulacyjne określone w rozporządzeniu o kosztorysie inwestorskim ustalane na podstawie badań ankietowych,
- stawki robocizny kosztorysowej brutto, które obejmują wartość stawek kosztorysowych netto powiększonych o narzut kosztów pośrednich i zysk kalkulacyjny,
- stawki godzinowe obliczone na podstawie minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę w gospodarce narodowej z uwzględnieniem składowych wymienionych w rozporządzeniu o kosztorysie inwestorskim,
- stawki robocizny kosztorysowej ustalane jako koszt pracy na jedną roboczogodzinę na podstawie badań statystycznych GUS obejmujące koszty płacowe i koszty pozapłacowe z uwzględnieniem korekt,
- minimalne kalkulacyjne stawki w budownictwie dla robót budowlano-montażowych w Polsce rekomendowane corocznie przez organizacje związków zawodowych i organizacje pracodawców uwzględniające koszty pracy ustalane na podstawie ustawowo określonego minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę w gospodarce narodowej oraz narzuty podstawowe i uzupełniające określane na podstawie obowiązujących przepisów i danych statystycznych.
Niezależnie od powyższego dodatkowy chaos wprowadzany jest przez wykonawców i inwestorów (zamawiających), co jest szczególnie widoczne w postępowaniach o udzielanie zamówień publicznych.
Jeden z przykładów potwierdzających powyższą tezę przedstawiłem w poprzednim artykule, pisząc o kuriozalnym interpretowaniu stawki robocizny brutto i netto jako stawki z podatkiem Vat i bez podatku na zasadzie analogii do cen materiałów przyjmowanych do kalkulacji kosztorysowej.
A oto kolejny przykład
W postępowaniu przetargowym z 2016 r. prowadzonym przez Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie na konserwację oświetlenia ulicznego (znak DPZ/85/PN/73/16) zamawiający wymagał podania w ofercie stawki roboczogodziny za roboty awaryjne lub eksploatacyjne.
Stawka ta zgodnie z postanowieniami SIWZ miała być oceniana w ramach jednego z ustalonych kryteriów oceny ofert oraz zgodnie z postanowieniami umowy stanowić podstawę do opracowania kosztorysu powykonawczego za wykonanie prac awaryjnych bądź eksploatacyjnych.
Zamawiający wprowadził jako jedno z kryteriów „stawkę roboczogodziny za roboty awaryjne lub eksploatacyjne” z wagą 30% określając zasady oceny punktowej tego kryterium wg wzoru:
Dodatkowo została zamieszczona uwaga, że: stawka ofertowa nie może być większa niż średnia stawka roboczogodziny netto dla Warszawy w kwartale poprzedzającym otwarcie ofert dla robót elektrycznych z sekocenbudu. W przeciwnym przypadku Wykonawca z automatu otrzymuje za to kryterium 0 pkt.
We wzorze umowy ustalono natomiast, że dla potrzeb ustalenia wynagrodzenia za wykonane robót awaryjnych lub eksploatacyjnych wymagane jest przedstawienie kosztorysu powykonawczego, sporządzonego według średnich stawek Sekocenbud obowiązujących w kwartale poprzedzającym wystąpienie awarii lub robót eksploatacyjnych, za wyjątkiem roboczogodziny, której wartość przyjmuje się w wysokości podanej w ofercie.
W SIWZ, jak również we wzorze umowy, nie znalazły się żadne zapisy definiujące pojęcia stawki roboczogodziny za roboty awaryjne lub eksploatacyjne, stawki minimalnej i ofertowej netto.
W postępowaniu oferty złożyło dwunastu wykonawców, którzy zaoferowali stawki roboczogodziny za roboty awaryjne lub eksploatacyjne w wysokościach od 0,01 zł do 14,70 zł, przy czym tylko w trzech stawka była wyższa od 10,00 zł.
Na wyniki postępowania, w którym dopuszczono składanie ofert na wydzielone części zamówienia, złożono kilka odwołań związanych z oferowaną stawką godzinową.
Rozpatrując jedno z odwołań (wyrok KIO 293/17) Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła między innymi:
- z dokumentacji prowadzonego postępowania nie wynika, że „roboczogodzina”, do której odnosi się kryterium, ma być rozumiana przez wykonawców w ten sposób, że stawka roboczogodziny jest „stawką roboczogodziny kosztorysowej opartej na KNNR-ach (…), która ma charakter normatywny i obejmuje znacznie szerszy zakres czynności, niż niezbędne do wykonania wymaganych w SIWZ prac awaryjnych lub eksploatacyjnych, a przede wszystkim nie jest odpowiednikiem godziny zegarowej pracy pracownika”. Z żadnego postanowienia SIWZ nie wynika bowiem, że Zamawiający będzie dokonywał rozliczenia roboczogodziny zgodnie z KNNR-ami;
- posłużenie się wskazaniem, że rozliczenie robót będzie wykonane w oparciu o kosztorys powykonawczy nie przesądza i nie stanowi podstawy do przyjęcia, że stosowane będą do jego opracowania KNNR-y;
- zobowiązanie wykonawcy do przedstawienia kosztorysu powykonawczego powinno wskazywać podstawy dokonania obliczeń i sporządzenia kosztorysu powykonawczego (w tym np. KNNR-y);
- w zaistniałej sytuacji (brak określonych podstaw opracowania kosztorysu) w ocenie Izby kosztorys powykonawczy stanowić będzie zestawienie faktycznie wykonanej pracy ze wskazaniem czasu w jakim ona została wykonana oraz stawkę roboczogodziny jaką zaoferował wykonawca, natomiast w zakresie sprzętu i materiałów wykorzystanego do robót zostaną zastosowane określone przez Zamawiającego średnie ceny sekocenbudu.
W konkluzji dokonanych analiz KIO stwierdziła, że:
„Zamawiający nie określił jak należy rozumieć „stawkę minimalną netto” oraz „stawkę ofertową netto”, tym samym, w związku z brakiem definicji ustawowych, za podstawę do wyliczeń należało przyjąć stawkę, zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 września 2015 roku w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2016 r. tj. stawkę minimalną wynikającą z ustalonego na rok 2016 minimalnego wynagrodzenia za pracę w wysokości 1850 zł podzielonego przez średnią ilość godzin w miesiącu, czyli 168 co w efekcie daje 11,01 zł.”
Izba stwierdziła również, że:
„…działanie wykonawcy, będącego niewątpliwie profesjonalistą na rynku usług stanowiących przedmiot zamówienia - profesjonalisty obowiązanego do należytego działania - polegające na pominięciu przy obliczaniu stawki roboczogodziny obowiązujących regulacji prawnych odnoszących się do minimalnego wynagrodzenia za pracę, przy jednoczesnym braku określonych w tym zakresie w SWIZ wymagań, stanowiło również działanie sprzeczne z dobrymi obyczajami.”
W trakcie innej rozprawy dotyczącej tego samego postępowania (wyrok KIO 679 i 680/17) odwołujący, którego oferta została odrzucona ze względu na niską stawkę, argumentował natomiast, że błędne jest utożsamianie stawki za roboczogodzinę (przyjmowaną do kosztorysu powykonawczego) ze stawką za godzinę zegarową pracownika. KIO orzekła podobnie jak w wyroku 293/17, tj. że w tym postępowaniu za podstawę do wyliczeń należało przyjąć stawkę zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Podsumowanie, wnioski
Opisany przykład stanowi ilustrację tego jak różnie może być rozumiana, interpretowana, ustalana i stosowana stawka roboczogodziny w kosztorysowaniu.
Podstawowe różnice polegają na tym, że wg jednych godzinowe stawki robocizny kosztorysowej mogą i powinny być ustalane z uwzględnieniem danych rynkowych w powiązaniu ze stosowanymi podstawami do określenia nakładów rzeczowych robocizny, a więc zgodnie ze stosowanymi od lat zasadami kosztorysowania wykorzystującymi kosztorysowe normy nakładów rzeczowych.
Inni natomiast (w tym członkowie Krajowej Izby Odwoławczej) reprezentują pogląd, że niezależnie od przyjmowanych w kalkulacji kosztorysowych norm nakładów rzeczowych robocizny, stawki godzinowe muszą uwzględniać obowiązujące prawo, wskazując przepisy określające minimalne wynagrodzenie za pracę. Nie mogą być zatem niższe od stawki za roboczogodzinę wynikającą z ustalonego na dany rok minimalnego wynagrodzenia za pracę w gospodarce narodowej i średniego miesięcznego czasu pracy, co w roku 2019 oznacza wartość 13,47 zł/r-g.
Problem polega na tym, że nie ma takiej regulacji, która obligowałaby do przestrzegania przepisów ustalających minimalne wynagrodzenie przy określaniu przyjmowanej przez wykonawcę w kosztorysie godzinowej stawki robocizny kosztorysowej.
Jedyną regulacją i to obowiązującą wyłącznie w zamówieniach publicznych, wiążącą kalkulację ceny z minimalnym wynagrodzeniem wynikającym z przepisów, jest art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp, zgodnie z którym wartość kosztów pracy przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W przepisie tym jest jednak wyraźnie mowa o kosztach pracy, które nie mogą być uznawane jako równoznaczne z godzinową stawką robocizny kosztorysowej, gdyż obejmują znacznie więcej składowych niż kosztorysowa stawka godzinowa. W konsekwencji, przestrzegając ustawowej zasady, można uzasadnić przyjęcie do kalkulacji stawki godzinowej niższej o ok. 70% od wartości wynikającej z minimalnego wynagrodzenia na jedną roboczogodzinę, wykorzystując do tego np. stanowisko KIO (w uzasadnieniu do wyroku KIO 596/16), o którym pisałem w poprzednim artykule.
Opisane w dwóch artykułach problemy jednoznacznie wskazują na potrzebę uporządkowania zagadnień związanych z kosztorysowaniem robót budowlanych, szczególnie w obszarze zamówień publicznych.
Niestety przekazany do konsultacji projekt nowej ustawy Prawo zamówień publicznych świadczy o tym, że nie podjęto takiej próby. Przeciwnie, proponowane nowe regulacje (np. wprowadzanie trzeciego sposobu ustalenia wartości zamówienia na realizację obiektu w oparciu o kosztorys inwestorski i planowane koszty oraz inne wiarygodne dokumenty - art. 38 ust. 1 pkt 3 oraz obowiązku dokonywania wstępnego oszacowania wartości przedmiotu zamówienia w przedstawionych wariantach dotyczących możliwość zastosowania alternatywnych sposobów i środków zaspokojenia zidentyfikowanych potrzeb zamawiającego - art. 92), jeśli zostaną uchwalone będą generowały dodatkowe problemy.