Ocena Polskich Standardów Kosztorysowania Robót Budowlanych

Uwagi ogólne

Kilka miesięcy temu /w marcu br./ ukazało się drugie wydanie Polskich Standardów Kosztorysowania Robót Budowlanych, opracowane i rozpowszechniane przez Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych. Zgodnie z notką „Od Wydawcy” stanowi zaktualizowaną publikację, zastępującą wydanie z 2005 r., które w stosunku do wydania pierwszego zostało rozszerzone m.in. o nowe formuły kalkulacji kosztorysowej, agregację robót oraz elektroniczne aspekty kosztorysowania. Uzupełniono i ujednolicono opis zasad sporządzania przedmiaru robót, kosztorysów oraz formuł kalkulacji kosztorysowej.

Wydawca wyraził również nadzieję, że obecne zaktualizowane i rozszerzone wydanie będzie jeszcze lepiej spełniać tę funkcję (przewodnika po trudnych zagadnieniach kosztorysowania robót budowlanych), gdyż obecnie – w sytuacji braku przepisów w tym zakresie - wycena robót budowlanych wymaga usystematyzowanych zasad, znanych i zaakceptowanych przez obie strony procesu inwestycyjnego.

Wydawca i autorzy mieli zatem szczytne cele, ale niestety znowelizowane Standardy, używając bardzo delikatnego sformułowania, pozostawiają wiele do życzenia.

Zamiast w ramach nowelizacji eliminować ewentualne błędy i nieścisłości oraz uwzględniać nowe uwarunkowania prawne, stanowią w zasadzie nowe opracowanie, które nie spełnia pierwotnie zakładanych celów, a mianowicie uzupełnienia luki powstałej w wyniku nowelizacji z 2001 r. ustawy o cenach i braku regulacji prawnych dotyczących metod i podstaw kosztorysowania robót budowlanych.

Otrzymaliśmy wydawnictwo o znacznie większej objętości, które przez to jednak straciło walor zwięzłych, konkretnych, precyzyjnych i jednoznacznych zapisów określających metody i podstawy kosztorysowania. Podstawowy zarzut dotyczy braku usystematyzowania zapisów różnicujących metody i podstawy w zależności od tego czy roboty są udzielane w systemie zamówień publicznych czy też poza nim.

Powyższe dotyczy wszystkich punktów zawartych w części I wydawnictwa zatytułowanej „Wartość kosztorysowa robót budowlanych” oraz ujętych w części II „Załącznikach”.

Część I obejmuje 10 rozdziałów:

1. Określenia, pojęcia i ich definicje
2. Poziomy agregacji robót
3. Przedmiar robót
4. Rodzaje kosztorysów, forma i zawartość
5. Zasady kalkulacji kosztorysowej
6. Zasady szczególne ustalania cen jednostkowych robót
7. Zestawienie kosztów
8. Zadania stron przy sporządzaniu dokumentacji kosztorysowej
9. Opis sposobu obliczenia ceny oferty na wykonanie robót budowlanych
10. Elektroniczne aspekty kosztorysowania, standardy nazewnictwa plików elektronicznych.

Do zakresu i treści każdego z wyżej wymienionych można mieć wiele zastrzeżeń przede wszystkim o charakterze merytorycznym.

Określenia, pojęcia i ich definicje

W tym rozdziale „Standardów” wprowadzono szereg nowych pojęć i określeń, a także zmieniono definicje szeregu pojęć z poprzedniego wydania. Niestety sam dobór pojęć i określeń, jak i ich opisy lub definicje należy ocenić negatywnie.
 

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na wprowadzone określenia: „agregacja”, „poziomy agregacji” oraz „standardy agregacji” zwłaszcza w powiązaniu z rozdziałem 2 „Poziomy agregacji robót” oraz zaproponowanym w części II „Załączniki” Standardem agregacji.
 

Autorzy przedstawili sześć poziomów agregacji: obiekt, grupę robót, rodzaj robót, asortyment robót, element robót i roboty proste, które jednakże są całkowicie abstrakcyjne i niezrozumiałe. Nie są oparte na żadnej czytelnej systematyce. Nie przedstawiono zasad i kryteriów jakimi należy się kierować ustalając zakres robót (prac) ujmowanych w przyjętych poziomach agregacji. Zaprezentowane wyjaśnienia dla wyszczególnionych poziomów (a mianowicie, że element robót zawiera połączenie zespołu robót prostych, asortyment robót – połączenie kilku elementów, a rodzaj robót – połączenie kilku asortymentów) należy ocenić w kategoriach żartu lub kpiny. Trudno uznać za poważne wyjaśnienie pojęcia „obiekt” jako poziom agregacji („powstaje w wyniku połączenia grup robót”), które nie uwzględnia rozumienia obiektu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Pominięto również praktykę krajową /publikacje cenowe/ oraz międzynarodową /klasyfikacje robót/ na przykład w odniesieniu do pojęcia „element”, zgodnie z którą elementy są definiowane jako komponenty obiektu pełniące w nim określoną funkcję, bez względu na ich rozwiązania konstrukcyjne czy materiałowe.
 

W związku z opisanymi w publikacji poziomami agregacji niezrozumiały jest zaproponowany standard agregacji (pkt 2.3. Standardów), odnośnie którego autorzy przyznają, że jest wynikiem kompromisu między podziałem wynikającym z elementów budowy (?) a kategoriami robót budowlanych (?) i obejmuje całość robót budowlanych występujących podczas realizacji obiektu.

Potwierdzeniem kompletnego chaosu i błędów w propozycji standardów agregacji jest przykład zaprezentowany jako załącznik, w którym jako jedną z grup robót ujęto infrastrukturę zewnętrzną, a w niej wyszczególniono jako rodzaje robót obiekty inżynierskie i tunele, linie kolejowe, sieci i obiekty sportowe.
 

W podsumowaniu należy stwierdzić, że opisana w Standardach problematyka agregacji jest w praktyce całkowicie bezużyteczna. Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby na ich podstawie kosztorysanci odeszli od powszechnie stosowanej dotychczasowej praktyki i przy sporządzaniu kosztorysów zaczęli stosować opisane warianty w zakresie możliwych poziomów agregacji.
 

Zastrzeżenia budzi także szereg innych uwzględnionych i opisanych w Standardach pojęć. Nie wiadomo czemu ma służyć zdefiniowanie pojęć: „inwestor”, „cena”, „kubatury i powierzchnie dla celów kosztorysowania”, tym bardziej, że wątpliwym jest ich praktyczne znaczenie dla opisu standardów kosztorysowania. Ponadto zamiast porządkować mogą prowadzić do szeregu nieporozumień. Przykładowo zdefiniowane pojęcie „inwestor” nie obejmuje zamawiającego w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych.
 

Za niezrozumiałą (a nawet błędną) należy uznać definicję pojęcia „cena obiektów i robót budowlanych”, która według autorów oznacza cenę obiektu lub robót budowlanych ustaloną na podstawie zestawienia kosztów oraz uwzględniającą podatek od towarów i usług. Lapsus autorów polega na tym, że zgodnie z rozdziałem 7 Standardów zestawienie kosztów może obejmować oprócz wartości robót budowlanych także wartość dostaw np. mebli, wartość różnych usług niezbędnych do wykonania robót, a także innych pozostałych kosztów (np. różnego rodzaju opłat).

Autorzy wyszli zatem przed szereg i w opracowaniu dotyczącym kosztorysowania robót budowlanych uwzględnili w nieudolny sposób zagadnienie właściwe dla szacowania wartości zamówienia publicznego na roboty budowlane wynikające z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych.

Przedmiar robót

Podstawowe zastrzeżenia dotyczące tego rozdziału Standardów są związane z tym, że autorzy odpowiednio nie uwzględnili różnic między przedmiarami dla robót zlecanych w procedurze zamówień publicznych i poza zamówieniami, przez co zasady i reguły zawarte w punktach:

mogą wprowadzać w błąd, gdyż nie można ich odnieść do przedmiarów wymaganych w zamówieniach publicznych.

W odniesieniu do robót budowlanych zlecanych w trybie ustawy prawo zamówień publicznych obowiązują bowiem przepisy ustawy Pzp oraz dwóch rozporządzeń Ministra Infrastruktury dotyczących dokumentacji projektowej i kosztorysu inwestorskiego, w których jest mowa o dwóch rodzajach przedmiarów, ale dla żadnego z nich nie są określone zasady zawarte w ww. punktach Standardów.

Na to, że nie ma w naszej krajowej praktyce jednego uniwersalnego przedmiaru sami autorzy wskazują w pkt. 3.5. wyróżniając przedmiar robót poza zamówieniami publicznymi. Pisząc natomiast w pkt. 3.6. o przedmiarze robót poza zamówieniami publicznymi niestety zapomnieli, że zgodnie z obowiązującymi przepisami są opracowywane dwa rodzaje przedmiarów: jeden dla potrzeb kosztorysu inwestorskiego, a drugi jako składowa dokumentacji projektowej.

Rodzaje kosztorysów, ich forma i zawartość

W rozdziale tym, w punkcie 4.1. wyszczególniono 4 podstawowe rodzaje kosztorysów: inwestorski, ofertowy, zamienny i powykonawczy.
 

W porównaniu z poprzednim wydaniem Standardów uwzględniono dodatkowo kosztorys inwestorski i z tym związane są podstawowe zastrzeżenia.

Definiując ten rodzaj kosztorysu nie dokonano rozróżnienia na kosztorys inwestorski w zamówieniach publicznych i poza zamówieniami. W konsekwencji zapis mówiący o tym, że kosztorys inwestorski stanowi kalkulację wartości robót budowlanych i jest sporządzany przez inwestora przed rozpoczęciem robót należy uznać za błędny. Ponadto określanie w Standardach podstaw (pkt 4.2.2.), formy i zawartości (pkt 4.3.2.) kosztorysu inwestorskiego w zamówieniach publicznych jest całkowicie zbędne, zwłaszcza że jako załącznik zamieszczono treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r.
 

Należy również zwrócić uwagę na ewidentne omyłki.

W punkcie 4.1.2. stwierdza się, że kosztorys ofertowy stanowi kalkulację ceny oferty, pomimo że ze Standardów wynika, iż kosztorysy stanowią nie kalkulację ceny oferty (z VAT jak w poprzednich Standardach) lecz kalkulację wartości kosztorysowej (bez VAT).

Zasady kalkulacji kosztorysowej

Główne zastrzeżenia do treści szeregu punktów zawartych w tej części Standardów są konsekwencją pominięcia szczególnych uwarunkowań dotyczących opracowania kosztorysów inwestorskich w zamówieniach publicznych. W punkcie 5.1. sformułowano zasady kalkulacji kosztorysowej jednakowe dla wszystkich rodzajów kosztorysów z pominięciem przepisów rozporządzenia obowiązujących przy opracowaniu kosztorysu inwestorskiego w zamówieniach publicznych.

W konsekwencji, treść punktów 5.1. - „Podstawy kalkulacji kosztorysowej”, 5.1.3. - „Koszty pośrednie i zysk”, 5.1.3.1. - „Koszty pośrednie”, 5.1.3.2. - „ Zysk”, 5.1.3.3. – „ Wskaźniki kosztów pośrednich i narzutu zysku” należy uznać za nieprecyzyjne i mogące wprowadzać w błąd. Nie mogą mieć zastosowania do kosztorysów inwestorskich w zamówieniach publicznych.
 

W tej części Standardów zostały również określone metody kalkulacji i formuły kalkulacyjne. Na szczęście nie wprowadzono w tym zakresie rewolucyjnych zmian. Utrzymano i zachowano generalny podział na metodę kalkulacji uproszczonej i kalkulacji szczegółowej. Jako zbyteczne należy uznać wprowadzenie punktu 5.2.1. - „Kalkulacja szczegółowa ceny jednostkowej w zamówieniach publicznych” w zaproponowanym brzmieniu i to z kilku powodów.
 

Zaprezentowana formuła jest przepisaniem regulacji z rozporządzenia stanowiącego załącznik w części II Standardów /rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym/. Obowiązuje zatem z mocy prawa w odniesieniu do kosztorysów inwestorskich w zamówieniach publicznych.

Nie ma natomiast merytorycznego i formalnego uzasadnienia, aby tę formułę kalkulacyjną wskazywać dla pozostałych rodzajów kosztorysów sporządzanych w zamówieniach publicznych.
 

W metodach szczegółowych kalkulacji kosztorysowej, oprócz znanych z poprzednich Standardów formuł tj. tzw. formuły ceny jednostkowej (poprzednio określonej jako formuła pierwsza) oraz formuły kosztów bezpośrednich (poprzednio określonej jako formuła druga), wprowadzono nową formułę nazwaną formułą kosztów jednostkowych.

Nową formułę należy uznać co najmniej za dyskusyjną.

Istotą zaproponowanej metody jest to, że ceny jednostkowe przyjmowane do kalkulacji kosztorysowej są obliczane wg „nowatorskiej” formuły jako suma kosztów robocizny, materiałów oraz pracy sprzętu na jednostkę obmiarową, przy czym „odkrywczy” charakter takiego podejścia polega na tym że:

Można i tak, tylko po co? Czemu ma służyć wymyślanie kolejnych wariantów formuł kalkulacyjnych. Pytania wydają się zasadne, gdyż prowadzi to do bałaganu formalnego i pojęciowego. Okazuje się bowiem, że np. koszt robocizny w kosztorysowaniu oznacza zupełnie coś innego w zależności od formuły kalkulacyjnej.

Zadania stron przy sporządzaniu dokumentacji kosztorysowej

Podstawowe zastrzeżenie dotyczy zapisu mówiącego o zadaniach inwestora, który jest mało precyzyjny, a właśnie precyzji powinno się wymagać od Standardów. Z jednej strony charakter zaleceń i obowiązków przypisanych inwestorowi jest wzorowany na przepisach obowiązujących w odniesieniu do zamówień publicznych na roboty budowlane. Z drugiej natomiast dotyczy inwestora (określenie zdefiniowane w Standardach) a nie zamawiającego w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych.

Ocena końcowa

Nie ulega wątpliwości, że standardy kosztorysowania są potrzebne. Powinny jednakże być precyzyjne, zwięzłe i jednoznacznie wskazywać kiedy mogą i powinny mieć zastosowanie.

Niestety obecne wydanie nie spełnia tych warunków, czego dowodzą wyżej przedstawione uwagi.
Podjęta próba uwzględnienia w standardach problematyki kosztorysowania zarówno w odniesieniu do robót realizowanych w zamówieniach publicznych, jak i poza tym obszarem, negatywnie wpłynęła na charakter i jakość opracowania.

Nie jest bowiem możliwe, ale także i celowe, określanie „nowych standardów” dla kosztorysów i przedmiarów w zamówieniach publicznych, które muszą być opracowane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, jak również określenie jednakowych standardów dla kosztorysów stosowanych w zamówieniach publicznych i poza zamówieniami.
 

W konsekwencji otrzymaliśmy nie STANDARDY KOSZTORYSOWANIA lecz kolejne wydawnictwo /książkę/ na temat kosztorysowania robót budowlanych.