Rażąco niska cena (dalej „RNC”) jest jednym z czołowych tematów w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej (dalej „Izba” lub „KIO”). Dowodzą tego liczne wyroki, w których Izba ocenia prawidłowość czynności zamawiających, polegających przede wszystkim na ocenie wyjaśnień złożonych przez wezwanych wykonawców, względnie na odstąpieniu od wszczynania procedury z art. 224 ustawy Prawo zamówień publicznych [1], dalej „Pzp”.

Rażąco niska cena, czyli…

Pojęcie rażąco niskiej ceny zdefiniowane zostało w orzecznictwie KIO i ma ugruntowane znaczenie. Nie powielając zatem tez zawartych w wielu publikacjach dotyczących tej tematyki, tytułem przykładu, można wskazać na wyrok Izby z 28 stycznia 2021 r., KIO 3508/20, w którym stwierdzono, że (…) za ofertę z rażąco niską ceną można uznać ofertę z ceną niewiarygodną, nierealistyczną w porównaniu do cen rynkowych podobnych zamówień. Oznacza to cenę znacząco odbiegającą od cen przyjętych przez innych wykonawców, wskazującą na fakt realizacji zamówienia poniżej kosztów świadczenia usług (…) Cena rażąco niska oferty wynika w szczególności ze złożenia oferty zawierającej cenę nierealną z punktu widzenia logiki, doświadczenia życiowego oraz racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej.

Dlaczego zamawiający wzywa do wyjaśnień RNC?

Mimo, że przeprowadzenie procedury wyjaśnienia RNC jest niejednokrotnie narzuconym przez przepisy obowiązkiem zamawiającego, mającym (jak wskazała Izba w wyroku z 12 lutego 2021 r., KIO 131/21) definitywnie rozstrzygnąć, czy oferta nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 Pzp, to nie można tracić z pola widzenia jej gwarancyjnego charakteru. Należy go upatrywać w zapewnieniu, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia wybrana zostanie oferta należycie skalkulowana, czyli dająca niejako rękojmię realizacji zgodnie z wymaganiami wynikającymi z dokumentów zamówienia. Takie postrzeganie procedury wyjaśnień RNC podkreślono w wyroku KIO z 12 marca 2024 r., KIO 628/24, w uzasadnieniu którego przeczytać możemy m.in., że: Celem instytucji wyjaśnienia rażąco niskiej ceny jest uzyskanie przez zamawiającego pewności przed podpisaniem umowy, że aspekty dotyczące wynagrodzenia wykonawcy nie wpłyną negatywnie na realizację zamówienia. Z kolei w przywołanym powyżej wyroku KIO 131/21 zagadnienie to ujęto w następujący sposób: Wyjaśnianie ceny oferty lub ceny elementów oferty nie jest czynnością dokonywaną ze względów czysto formalnych, ale ma na celu ochronę zamawiającego przed nienależytym wykonaniem zamówienia w przyszłości z powodu niedoszacowania ceny oferty przez wykonawcę.
Z powyższego wynika, że procedura weryfikacji ceny – nawet jeśli zamawiający ma obowiązek jej przeprowadzenia – nie jest „sztuką dla sztuki”, ale stanowi dodatkowy mechanizm sprawdzenia oferty, który nie musi być odnoszony do wszystkich uczestników danego postępowania (zob. wyrok KIO z 23 września 2024 r., KIO 3107/24).

Przesłanki wezwania do wyjaśnień RNC

Regulacje Pzp przewidują dwa rodzaje procedury wyjaśnień RNC – obligatoryjną i fakultatywną (patrz ramka). Podstawę obligatoryjnego wezwania stanowią poniższe przepisy:

1.  Art. 224 ust. 1 Pzp.
Choć użyto w nim kategorycznego sformułowania (…) zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień (…), to jednak za takim wezwaniem kryje się sytuacja ocenna, tj. (…) zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów (– wyróżnienia autora).
Ocena ta – jak wynika, przykładowo z wyroku KIO z 24 stycznia 2022 r., KIO 36/22, czy z 30 grudnia 2023 r., KIO 3393/22 – należy do zamawiającego, co nasuwa pytanie o możliwość skutecznego postawienia przez wykonawcę zarzutu zaniechania jego zastosowania. W tym zakresie warto przywołać wyrok Izby z 12 grudnia 2023 r., KIO 3540/23, zgodnie z którym Przepis zawarty w art. 224 ust. 1 Pzp. nie może być odczytywany jedynie jako uprawnienie zamawiającego, niepodlegające kontroli. Przeciwnie, norma prawna zawarta w tym przepisie przewiduje obowiązek przeprowadzenia procedury wyjaśniającej, a tym samym zaniechanie tego obowiązku – gdy okoliczności sprawy wskazują o istnieniu uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 224 ust. 1 – może być podnoszone w ramach środków ochrony prawnej. Należy przy tym dodać, że przepis ten stanowi, że „zamawiający zwraca się” o udzielenie wyjaśnień i złożenie dowodów, a nie, że „zamawiający może zwrócić się”.
Rzecz jasna – jak wynika z uzasadnienia wyroku Izby z 27 października 2017 r., KIO 2112/17, KIO 2113/17 – odwołujący się wykonawca będzie musiał wykazać, iż w związku z wystąpieniem okoliczności o obiektywnym charakterze zamawiający powinien mieć wątpliwości co do ceny oferty innego wykonawcy i w związku z tym powinien wezwać go do udzielenia wyjaśnień. Zasygnalizowane trudności w postępowaniu odwoławczym nie mogą jednak stanowić zachęty do odstąpienia przez zamawiającego od zweryfikowania poprawności skalkulowania ceny danej oferty, chociażby z uwagi na gwarancyjny charakter procedury z art. 224 ust. 1 Pzp.