1. Wstęp

 

Obecny stan prawny związany w kosztorysowaniem robót budowlanych, zarówno w przypadku zamówień publicznych, jaki i poza zamówieniami publicznymi jest od prawie trzynastu lat praktycznie niezmienny. Dnia 1 maja 2004 roku Polska stała się członkiem Unii Europejskiej na mocy tzw. Traktatu akcesyjnego podpisanego 16 kwietnia 2003 roku w Atenach. Rok 2004 był również tak zwanym „kamieniem milowym” w kosztorysowaniu robót budowlanych, a więc także w przypadku przedmiaru robót. Określony wówczas stan prawny w zakresie przedmiaru robót trwa praktycznie bez większych zmian do dnia dzisiejszego.

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 roku w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE wprowadziła do systemów zamówień publicznych krajów członkowskich UE wiele znaczących i fundamentalnych zmian. Biorąc pod uwagę istotę zmian i ich zakres, w 2015 roku Urząd Zamówień Publicznych przygotował projekt nowej ustawy regulującej system zamówień publicznych w Polsce, oczywiście z uwzględnieniem zmian wymaganych nowymi dyrektywami. Przygotowany projekt w sposób istotny zmieniłby obowiązujące zasady kosztorysowania w zamówieniach publicznych, jednak kwestia dostosowania naszego prawa do dyrektyw UE została przekazana do Ministerstwa Rozwoju, gdzie zdecydowano, iż zamiast nowej ustawy przygotowywanej przez UZP wprowadzona zostanie nowelizacja już istniejącej ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.), zwanej dalej „Pzp”. Pozostawienie we wcześniejszej treści dwóch kluczowych dla kosztorysowania robót budowlanych zapisów, tj. art. 31 ust. 4 oraz art. 33 ust. 3 Pzp oraz brak wydania nowych rozporządzeń spowodował, iż „duże” zmiany w zasadach kosztorysowania robót budowlanych w zamówieniach publicznych przynajmniej odwlekły się w czasie.

Jednakże nowelizacja Prawa zamówień publicznych, wprowadzona w 2016 roku, nie jest ostatecznym rozwiązaniem i zgodnie z zapowiedziami w przygotowaniu jest całkowicie nowa ustawa regulująca zasady udzielania zamówień publicznych w Polsce. Trudno w chwili obecnej zdecydowanie określić jakie zmiany zostaną wprowadzone, jednak z uwagi na fakt, iż będzie to nowa ustawa, konieczne będzie również wydanie nowych rozporządzeń dotyczących opisu przedmiotu zamówienia oraz szacowania wartości robót budowlanych. Nie wchodząc w tej chwili w zagadnienie, czy istniejące rozporządzenia powinny zostać zmienione, a jeżeli tak to w jakim zakresie, należy stwierdzić iż należy (po wspomnianych na wstępie kilkunastu latach) zastanowić się nad ich zapisami, w szczególności dotyczącymi przedmiaru robót – zgodnie z tematem niniejszego felietonu.

 

2. Przedmiar robót w istniejącym stanie prawnym

 

Po kilkunastu latach od wprowadzenia w 2004 roku fundamentalnych zmian w zamówieniach publicznych dotyczących przedmiaru robót w dalszym ciągu obowiązują dwa rozporządzenia, tj.:

  • wydane na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy Pzp rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz.U. Nr 202, poz. 2072 z późn. zm.), zwane dalej „rozporządzeniem z dnia 2 września 2004 r.”,
  • wydane na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy Pzp rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określania metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz.U. Nr 130, poz. 1389), zwane dalej „rozporządzeniem z dnia 18 maja 2004 r.”.

 

Tak więc, w obecnym stanie prawnym dotyczącym kosztorysowania w zamówieniach publicznych obowiązują dwa rozporządzenia, których regulacje na pierwszy rzut oka dotyczą dwóch odmiennych zagadnień, tj. opisu przedmiotu zamówienia na roboty budowlane (rozporządzenie z dnia 2 września 2004 r.) oraz szacowania wartości robót budowlanych i prac projektowych oraz planowanych kosztów (rozporządzenie z dnia 18 maja 2004 r.). Co zatem łączy oba rozporządzenia – oczywiście kilka aspektów, ale w odniesieniu do tematu niniejszego felietonu słowo klucz brzmi: „przedmiar robót”.

W obu wyżej przywołanych rozporządzeniach występuje przedmiar robót, przy czym, co oczywiste, pełni odmienne funkcje oraz został w różny sposób zdefiniowany bądź opisany, i tak:

  • w rozporządzeniu z dnia 2 września 2004 r. definicję przedmiaru robót ujęto w § 6.1. według którego: „Przedmiar robót powinien zawierać zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych w kolejności technologicznej ich wykonania wraz z ich szczegółowym opisem lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis oraz wskazaniem właściwych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek przedmiarowych robót podstawowych”,
  • w rozporządzeniu z dnia 18 maja 2004 r. definicję przedmiaru robót ujęto w § 1 ust. 2 pkt. 6) według którego: „Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o przedmiarze robót – należy przez to rozumieć opracowanie zawierające zestawienie przewidywanych do wykonania robót w kolejności technologicznej ich wykonania, wraz z ich szczegółowym opisem, miejscem wykonania lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych oraz wskazaniem podstaw do ustalania cen jednostkowych robót lub jednostkowych nakładów rzeczowych”.

 

Wyżej przywołane definicje i określenie przedmiaru robót w obu rozporządzeniach, choć pozornie zbieżne, różnią się w sposób zasadniczy, co zostało uwidocznione w poniższej tabeli.

 

Tabela nr 1

 

W związku z powyższym nie ma wątpliwości, iż w obecnym stanie prawnym mamy do czynienia z dwoma przedmiarami robót – jednym stanowiącym element dokumentacji projektowej i drugim stanowiącym element kosztorysu inwestorskiego. W obu przypadkach ich zakres i formę szczegółowo określają rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2004 roku.

Zanim przejdziemy do dalszych rozważań, należy odpowiedzieć na pytanie, w jaki sposób interpretować i w jakim zakresie stosować postanowienia rozporządzeń oraz czy możemy sobie pozwolić na rozszerzenie zapisów. Zgodnie z zasadami języka polskiego oraz legislacji możemy mówić o dwojakim rodzaju przepisów. Pierwszy rodzaj to zapisy stanowiące przykładowy lub minimalny i otwarty katalog – wtedy w treści aktu prawnego znajdą się następujące zapisy: „w szczególności:”, „zawiera między innymi”, etc. W takim przypadku katalog wymagań określonych aktem prawnym możemy rozszerzyć, oczywiście tylko w sposób niepowodujący sprzeczności z pozostałymi postanowieniami. Jednak w omawianych rozporządzeniach Ministra Infrastruktury z 2004 roku znajdują się sztywne zapisy, niepozwalające na żadną dowolność i dodawanie dodatkowych elementów rozszerzających zakres opracowania – w naszym przypadku przedmiaru robót.
Dla przykładu, w przypadku przedmiaru robót określonego w rozporządzeniu z dnia 2 września 2004 r. znajdują się następujące zapisy: „Karta tytułowa przedmiaru robót zawiera następujące informacje:”, czy też: „Dla każdej pozycji przedmiaru robót należy podać następujące informacje:”. Musimy zatem w zamówieniach publicznych ściśle stosować zapisy rozporządzeń, a forma i zakres przedmiaru robót musi odpowiadać zapisom rozporządzenia, dosłownie na zasadzie „zero-jedynkowej”.

W tabeli nr 2 zestawiono i porównano poszczególne elementy występujące w przedmiarze robót stanowiącym element dokumentacji projektowej (zgodnie z rozporządzeniem z dnia 2 września 2004 r.) oraz przedmiarze robót będącym elementem kosztorysu inwestorskiego (zgodnie z rozporządzeniem z dnia 18 maja 2004 r.).

 

Tabela nr 2

 

Niestety, pomimo znaczących różnic występujących w przedmiarach robót można odnieść wrażenie, że w wielu przypadkach przygotowujący materiały przetargowe ich nie zauważają. W konsekwencji do SIWZ załączany jest przedmiar robót opracowany jako element kosztorysu inwestorskiego, zamiast przedmiaru robót stanowiącego element dokumentacji projektowej. Przyczyny takiego stanu należy szukać raczej w starych przyzwyczajeniach, gdy przedmiar robót oprócz ilości określał technologię wykonania robót oraz podstawy nakładów rzeczowych przyjmowane przy opracowywaniu kosztorysu.

Warto zastanowić się, czy z praktycznego punktu widzenia istnieje uzasadniona potrzeba sporządzania dwóch różnych opracowań zawierających zestawienie przewidywanych do wykonania robót budowlanych, jakim jest przedmiar robót?

Już na etapie przygotowania zamówienia zamawiający (zgodnie z zapisami art. 32 ust. 1 Pzp) zobowiązany jest do ustalenia wartości zamówienia. Z uwagi na szczególny charakter zamówienia jakim są roboty budowlane, ustawodawca w art. 33 Pzp określił zasady, jakimi należy się kierować przy ustaleniu wartości takich zamówień. W myśl Pzp zamawiający posiadający dokumentację projektową (opracowaną zgodnie z rozporządzeniem z dnia 2 września 2004 r.), aby ustalić wartość zamówienia na roboty budowlane powinien sporządzić kosztorys inwestorski. Oznacza to, że przedmiar robót opracowany w ramach dokumentacji projektowej jest jednym z podstawowych elementów niezbędnych do opracowania kosztorys inwestorskiego (oczywiście nie umniejszając podstawowej roli dokumentacji projektowej, czy też specyfikacji technicznej - jaką spełniają przy opracowaniu kosztorysu inwestorskiego).

Analizując przepisy, można odnieść wrażenie, że przedmiar robót oprócz dokumentacji stanowi opis przedmiotu zamówienia na roboty budowlane. Niezależnie czy zamawiający planuje wykonanie robót budowlanych, dla których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też robót dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, dokumentacja projektowa opisująca przedmiot zamówienia składa się między innymi z przedmiaru robót. W takim razie – czy przedmiar robót mógłby samodzielnie służyć jako opis przedmiot zamówienia na roboty budowlane?

Jeżeli tak, to po pierwsze przedmiar robót musiałby występować zawsze, niezależnie od przyjętego przez zamawiającego trybu udzielania zamówienia. Z rozporządzania z dnia 2 września 2004 r. wynika jednak, że w przypadku gdy zamówienie na roboty budowlane jest udzielane w trybie zamówienia z wolnej ręki lub w istotnych postanowieniach umowy przyjęto zasadę wynagrodzenia ryczałtowego, dokumentacja projektowa może nie obejmować przedmiaru robót. Po drugie, ilości podane w przedmiarze robót zawsze powinny być wyliczone na podstawie rysunków z dokumentacji projektowej. To projekty wykonawcze powinny uzupełniać i uszczegóławiać projekt budowlany w zakresie i stopniu dokładności niezbędnym do sporządzenia przedmiaru robót, kosztorysu inwestorskiego, przygotowania oferty przez wykonawcę i realizacji robót budowlanych (§ 5.1. rozporządzenia z dnia 2 września 2004 r.).

Oznacza to, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, w zamówieniach publicznych przedmiar robót nie może stanowić samodzielnego opisu przedmiotu zamówienia i nie może też być uzupełnieniem, bądź uszczegółowieniem opisu robót budowlanych.

Tylko projekt budowlany, projekty wykonawcze, plany, rysunki lub inne dokumenty umożliwiające jednoznaczne określenie rodzaju i zakresu robót budowlanych oraz specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych opisują przedmiot zamówienia na roboty budowlane. Przedmiar robót ma na celu jedynie umożliwienie dokonania wyceny robót budowlanych objętych planowanym zamówieniem.

Należy pamiętać o tym, że podczas realizacji zamówienia na roboty budowlane, wykonawca zobowiązany jest do wykonania zakresu robót wynikającego z dokumentacji projektowej, a nie zakresu robót określonego w przedmiarze robót. Na przykład, gdy podczas realizacji umowy wykonawca stwierdzi rozbieżności (braki) pomiędzy przedmiarem robót stanowiącym załącznik do SIWZ, który to był podstawą obliczenia ceny ofertowej, a dokumentacją projektową, zobowiązany jest do wykonania robót zgodnie z dokumentacją projektową, a nie przedmiarem robót.


W obecnie istniejącym stanie prawnym, poza zamówieniami publicznymi nie ma żadnych obligatoryjnych regulacji prawnych dotyczących przedmiaru robót. Tak więc, zarówno jego forma jak i zawartość jest umowna, tj. uzależniona od stron umowy. Z czego zatem strony mogą skorzystać przy ustalaniu formy, zawartości jak i zasad sporządzania przedmiaru robót?

Pierwsza z możliwości to skorzystanie z zasad określonych w polskich normach. Według normy PN-ISO 6707-2:2000[1] przedmiar robót to „Dokument przetargowy, przygotowany zazwyczaj w znormalizowanej formie, zawierający opis robót w kolejności technologicznej ich wykonania, wykaz materiałów, ilość i sposób wykonania robót”. W definicji tej, oprócz określenia ilości robót, wymienia się wykaz materiałów oraz określa technologię wykonania robót, a dodatkowo przypisuje się przedmiarowi robót jedynie funkcję dokumentu przetargowego.

Już samo przypisanie nazwy dokumentu przetargowego do przedmiaru robót jest bardzo mylące i nieodzownie kojarzy się z postępowaniem o udzielenie zamówienia, przy czym należy pamiętać, że nie można uogólniać wyżej wymienionych postępowań jedynie do trybów przetargowych. Poza trybami przetargowymi możemy udzielać zamówienia w innych trybach – wynikających nie tylko z Pzp ale również z kodeksu cywilnego. Dodatkowo, w zależności od przyjętego trybu rozliczenia robót budowlanych, przedmiar robót może być opracowywany na innym etapie niż wybór wykonawcy.

Omawiana definicja przedmiaru robót według normy PN-ISO 6707-2:2000 nie tylko charakteryzuje przedmiar robót jako dokument przetargowy, ale również wymaga, by zawierał on wykaz materiałów oraz określał sposób wykonania robót. Zgodnie z tą definicją przedmiar robót ma zastąpić opis przedmiotu zamówienia. Takie podejście jest dalekie od funkcji jaką powinien spełniać przedmiar robót.


Zalecaną przez Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych definicję przedmiaru robót znajdziemy w Polskich Standardach Kosztorysowania Robót Budowlanych wydanie II, Warszawa 2017, zwanych dalej „Polskimi Standardami”, tj. cyt.: ”Przedmiar robót – dokument zawierający zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych wraz z ich opisem, miejscem wykonania oraz wskazaniem właściwych specyfikacji technicznych, o ile są opracowane, z wyliczeniem i zestawieniem ilości robót w ustalonych jednostkach miary, sporządzony przed wykonaniem robót”.

Wyżej przywołana definicja w jej literalnym brzmieniu jest nową propozycją Stowarzyszenia Kosztorysantów Budowlanych i zostanie omówiona w dalszej części niniejszego felietonu.

 

 

 

 

[1] PN-ISO 6707-2:2000 Budownictwo -- Terminologia -- Terminy stosowane w umowach