Przyczyny różnicy cen w kosztorysach ofertowych na roboty budowlane

Wstęp

Nie ustają jałowe dyskusje, a nawet są organizowane konferencje naukowo-techniczne na temat wad ustawy Prawo zamówień publicznych, która jakoby zagraża wykonawcy "niepowetowanymi stratami". I ich sponsorzy i wykonawcy narzekają na sposób oceny ofert w przetargach na roboty budowlane. Z przykrością należy stwierdzić, że ani organizatorzy konferencji, ani zaproszone przez nich autorytety, nie wskazują na przyczyny tych "nieprawidłowości" (a jeżeli – to bezosobowo), a już w ogóle nie starają się wskazać środków zaradczych. Naiwnością, a nawet nieuczciwością w stosunku do uczestników konferencji jest wskazywanie na wady ustawy Prawo zamówień publicznych i tam doszukiwanie się przyczyn zagrożenia bytu wykonawcy.
Ustawa, jaka jest taka jest, a wymuszanie jej zmiany kończy się modyfikacjami pogarszającymi jakość ustawy (vide: nowe przepisy wprowadzone do treści art. 22 Pzp umożliwiające wykonawcy posługiwanie się cudzymi dokonaniami).

Na sygnalizowane zagrożenia składa się szereg uwarunkowań, które są możliwe do przezwyciężenia bez zmiany ustawy Prawo zamówień publicznych, jeżeli na problem spojrzymy z obydwu stron w sposób obiektywny i profesjonalny.

Przystępując do analizy zdarzenia - wybór najkorzystniejszej oferty na podstawie jedynego kryterium oceny ofert - ceny, musimy uwzględnić, że prawie wszyscy zamawiający w różnym stopniu są "amatorami" w przedmiocie ustalania obiektywnych (czytaj: wyliczalnych) kryteriów oceny, jakości robót, cyklu robót, fachowości i rzetelności wykonawcy, a nawet sposobu ustalenia ceny za roboty budowlane. Organizatorzy konferencji nie zauważają, że na rynku budowlanym pojawili się wykonawcy nastawieni na szybki zysk, "amatorzy", których nie stać na fachowych doradców lub świadomie z nich rezygnujący zadufani w swoim "profesjonalizmie".

Ustawa Prawo zamówień publicznych nakazuje zamawiającemu, ustalenie w SIWZ wymiernych kryteriów oceny ofert na roboty budowlane. Zamawiający, który zrywa kontrakt z projektantem po odbiorze dokumentacji projektowej, pozostaje bez wsparcia fachowca dla oceny „fachowości” wykonawcy, oceny uwag zgłaszanych przez wykonawców do rozwiązań projektowych, a szczególnie przedmiaru robót, który stanowi podstawę do sformułowania kosztorysu ofertowego, harmonogramu robót itp. W tych warunkach trudno się dziwić, że zamawiający po wielu nieskutecznych próbach innych zamawiających, za jedyny wymierny czynnik wybiera cenę za cały przedmiot zamówienia. Nie zawsze prawdą jest, że oceniając oferty przez pryzmat ceny kieruje się przesadną ostrożnością, a przez to asekuruje się przed ewentualnym zarzutem braku obiektywizmu a nawet interesownością.

Zdecydowana większość zamawiających "amatorów", wybierając cenę jako jedyne kryterium oceny ofert, zdaje sobie sprawę, że ten sposób oceny jest niewystarczający, a nawet niebezpieczny, szczególnie kiedy ich inwestycja jest współfinansowana ze środków Unii Europejskiej lub z jakiejkolwiek dotacji. Zamawiający wybierają to kryterium oceny ofert, bo nikt im nie potrafi wskazać innego wymiernego parametru oceny ofert na roboty budowlane. "Amator" zamawiający niejednokrotnie nie zdaje sobie sprawy, że cena ofertowa wybranego wykonawcy nie odzwierciedla jego nakładów, a w związku z tym i wykonawca ma wątpliwości czy jest to cena gwarantująca zysk. Zamawiający nie zauważają lub nie chcą zauważyć, że cena ofertowa została sformułowana na wartościach kosztowych "notowań" publikowanych przez podmioty zewnętrzne.

Zamawiający przy ocenie ofert porównuje wartość końcową ofert z wartością kosztorysu inwestorskiego.
Z orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej (wcześniej Zespołów Arbitrów) wynika, że zamawiający szacunkową wartość zamówienia ma obowiązek ustalić przed przetargiem w kosztorysie inwestorskim, w którym ceny czynników produkcji pochodzą z informatorów zewnętrznych, ale nikt nie wnika w źródło ich pochodzenia i technikę opracowań. Analizując treść kosztorysów inwestorskich nietrudno zauważyć, że są to wartości średnie, pochodzące z notowań przed okresem formułowania kosztorysu inwestorskiego, co oznacza, że nie są to wartości zbliżone do wartości funkcjonujących na rynku w dniu przetargu, nie mówiąc o czasie, kiedy będą przez wykonawcę ponoszone. Wykonawca w kosztorysie ofertowym powinien wpisywać ceny czynników produkcji z aktualnych zapisów jego księgowości lub wartości rynkowych z okresu formułowania kosztorysu ofertowego. Ze względu na wciąż wysoką inflację teoretycznie ceny te powinny być wyższe od cen zapisanych w kosztorysie inwestorskim nawet wtedy gdy wykonawca przy formułowaniu kosztorysu ofertowego korzysta z notowań informatorów zewnętrznych.
Z porównania wartości kosztorysu inwestorskiego z wartościami kosztorysów ofertowych wynika, że co najmniej 70% ofert w przetargu prezentuje cenę niższą od ceny kosztorysu inwestorskiego lub zbliżoną do tej wartości. Zdarzają się oferty z cenami znacznie niższymi od ceny kosztorysu inwestorskiego oraz z cenami dwukrotnie wyższymi od ceny kosztorysu inwestorskiego. Ustawa Prawo zamówień publicznych zabrania odrzucania ofert skrajnych. Oferta z ceną znacznie wyższą od cen pozostałych ofert sama się wyklucza, natomiast nawet zamawiający "amator" nie stosuje automatu i nie wybiera bez analizy oferty z najniższą ceną. Za przykład nie może tu służyć oferta Chińczyków na budowę autostrady, gdyż przy jej wyborze zamawiający założył, że wykonawca będzie roboty realizował "siłami własnymi", z materiałów sprowadzonych z Chin (błąd w założeniu). Ze względów również politycznych nie można było odrzucić tej oferty z uwagi na rażąco niską cenę.

Wykonawca, który ofertę sporządza na podstawie własnych kosztów (pochodzących z księgowości rodzajowej), ceny te "waloryzuje" przewidując ich wzrost w okresie budowy oraz uwzględnia w tym rachunku, że realizując kolejny raz podobny obiekt wykona go mniejszym nakładem. Z ocen ofert opartych na własnych kosztach odpowiednio waloryzowanych wynika, że ceny tych ofert są niższe od cen konkurentów formułowanych na podstawie notowań informatorów zewnętrznych.

W ocenie autora, tematem konferencji naukowo-technicznej nie powinno być doszukiwanie się cudzych błędów, lecz ocena dyferencji kosztorysu inwestorskiego z kosztorysami ofertowymi i między kosztorysami ofertowymi oraz wskazanie przyczyn tego stanu.
Po dokonaniu takiej oceny należy wskazać zamawiającemu sposób i kryteria oceny:

Aby ocena była kompleksowa należy ocenić:

1. Jakość dokumentacji projektowej

Na wartość ceny kosztorysu inwestorskiego, a w konsekwencji na wartość kosztorysów ofertowych, decydujący wpływ ma jakość dokumentacji projektowej, a ta (ze wszystkim znanych przyczyn) nie ulegnie poprawie w najbliższych latach. Należy jednak wymagać, aby poprawiła się jakość projektu wykonawczego, w którym powinna być wskazana optymalna technologia robót i organizacja pracy na budowie. Zamawiający decydując się na zamówienie projektu wykonawczego powinien rozważyć, kto ma być jego autorem i rozważyć czy korzystniejszym będzie, jeżeli projekt wykonawczy opracuje wykonawca robót budowlanych uwzględniając w nim swoje doświadczenie, wyposażenie i fachowość robotników. Obecnie na rynku budowlanym do wyjątków należą wykonawcy zatrudniający projektanta czy technologa, lecz występuje już duża grupa wykonawców współpracujących z jednostkami projektowania, które na ich potrzeby wykonują tzw. projekty wykonawcze. Należy w tym miejscu zauważyć, że wykonawca robót budowlanych nie musi stosować się do nakazów ustawy Prawo zamówień publicznych przy zamawianiu projektu wykonawczego. Nie można wykluczyć, że autorem projektu wykonawczego będzie autor projektu budowlanego, ale o tym zadecyduje wykonawca. Zamawiający, decydując się na takie rozwiązanie, w treści SIWZ uzależni udzielenie zamówienia na roboty budowlane od zobowiązania się przez wykonawcę, że w ramach ceny za roboty budowlane opracuje (lub spowoduje opracowanie) projekt wykonawczy. Koszt wykonania projektu wykonawczego wykonawca doliczy do kosztów pośrednich, a konkretnie do kosztów zarządu. Powyższa formuła jest zgodna z zapisem w art. 628 §1 kc ostatnie zdanie, w którym to przepisie koszty pośrednie nazwano "inne koszty przyjmującego zamówienie".

2. Fachowość sporządzenia przedmiaru robót

Zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane, aby uzyskać decyzję „pozwolenie na budowę” wystarczy, że zamawiający dysponuje projektem budowlanym. Przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych wymagają, aby zamawiający przed ogłoszeniem przetargu na roboty budowlane dysponował kosztorysem inwestorskim. Z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18.05.2004 r. (w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego…) wynika, że zamawiający dla obliczenia szacunkowej wartości zamówienia może skorzystać z metody szczegółowej lub uproszczonej. Doświadczony projektant (i tylko on) potrafi opisać roboty na podstawie projektu budowlanego, a kosztorysant (wykorzystując programy komputerowe) przedmiar robót w układzie kosztorysowym uzupełnić cenami cen czynników cenotwórczych i tak sporządzony dokument nazywany jest kosztorysem inwestorskim (zob. § 2 rozporządzenia). Dla metody uproszczonej podstawą do sporządzenia kosztorysu inwestorskiego, a przed tą czynnością – przedmiaru robót, są:

1. dokumentacja projektowa (projekt budowlany),
2. specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót,
3. założenia wyjściowe do kosztorysowania,
4. ceny jednostkowe robót podstawowych.

W przypadku, kiedy wyceny będzie dokonywał projektant, niewątpliwie rozważy czy skorzysta z notowań informatorów zewnętrznych, czy z własnego doświadczenia ze zleceń poprzednio zrealizowanych; kosztorysant wybierze notowania informatorów zewnętrznych.
Zamawiający, dysponując kosztorysem inwestorskim sporządzonym metodą uproszczoną, może w SIWZ zobowiązać wykonawców, aby w ofercie (poza ceną za cały przedmiot zamówienia) przedstawili zestawienie elementów scalonych każdego kosztorysu ofertowego (bez obowiązku przedstawiania szczegółów w postaci kosztorysów ofertowych sporządzonych metodą uproszczoną) z zaznaczeniem, że takich kosztorysów będzie żądał jedynie od wybranego w przetargu wykonawcy (przed podpisaniem umowy), które to kosztorysy potwierdzać będą wartości zapisane w elementach scalonych.
Ten warunek zamawiającego powinien:

1. zmniejszyć ilość odrzuconych ofert z uwagi na pomyłki wykonawców w wycenie przedmiaru robót,
2. zmusić wykonawcę do porównania cen elementów scalonych (własne koszty z cenami jednostkowymi publikatorów zewnętrznych).

Zamawiającemu nie można odmówić prawa do kalkulowania ceny w kosztorysie inwestorskim i żądać od wykonawcy, aby cenę ustalił metodą szczegółową opartą na konkretnych wartościach katalogów nakładów dla ilości wynikających z przedmiaru i wymogów specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót. Zamawiający powinien też uwzględnić, że przedmiar robót nie zawiera wszystkich robót składających się na dzieło i w SIWZ żądać, aby wykonawcy po zapoznaniu się z dokumentacją projektową i przedmiarem robót, wykorzystując własne doświadczenie, w osobnym dokumencie wskazali i wycenili roboty, które muszą być wykonane dla osiągnięcia zamierzonego rezultatu w postaci gotowego do użytkowania lub eksploatacji obiektu lub robót, a pominięte w przedmiarze robót. Wtedy ocena kryterium cenowego będzie składała się z dwóch elementów:

1. ceny za roboty opisane w przedmiarze robót (z wagą np. 80 pkt.),
2. ceny za roboty składające się na obiekt a pominięte w przedmiarze (z wagą np. 20 pkt.).

Przy tym sposobie oceny ofert, zamawiający uzyska dodatkowo możliwość oceny fachowości wykonawcy. Aby ocena ta była właściwa, zamawiający powinien żądać od projektanta (w ramach nadzoru autorskiego), aby zweryfikował zakres rzeczowy kosztorysów na roboty nieujęte w przedmiarze robót a konieczne do wykonania dla osiągnięcia efektu rzeczowego. Na zakres rzeczowy robót i cenę z wybranym wykonawcą składać się będą roboty z kosztorysów dodatkowych (i to nie tylko wykonawców, którzy wskazali najwięcej robót "dodatkowych", ale również robót z innych kosztorysów „dodatkowych” uznanych przez projektanta za konieczne do wykonania).
Zamawiający, który będzie obstawał przy metodzie "szczegółowej" kalkulowania ceny w kosztorysie ofertowym, nie mając pewności, że przedmiar robót zawiera wszystkie roboty składające na dzieło lub pozbawiony możliwości sporządzenia przedmiaru dla kalkulacji szczegółowej, w SIWZ powinien dopuścić w umowie cenę kosztorysową, a potem płacić za roboty dodatkowe według warunków cenowych ustalonych dla robót dodatkowych w treści umowy.

Zamawiający nie może ograniczyć oceny ofert przez porównanie wartości za cały przedmiot zamówienia. Przed podjęciem decyzji o wyborze oferty z najniższą ceną, powinien porównać z innymi ofertami ceny według struktury kalkulacyjnej tzn.:

Zamawiający porównując strukturę ceny, powinien korzystać z wiedzy i doświadczenia projektanta (w ramach nadzoru autorskiego), gdyż tylko doświadczony projektant potrafi ujawnić manipulacje cenowe wykonawców uczestniczących w przetargu, a zamawiający ma prawo żądać wyjaśnień od wykonawców.
W obecnych warunkach rynku usług projektowych należy założyć, że przedmiar robót nie zawiera wszystkich robót składających się na dzieło i zrezygnować z formy wynagrodzenia ryczałtowego, lub ograniczyć "ryczałt" do wartości kosztowych, co również jest dyskusyjne np. w świetle niespodziewanego bardzo wysokiego wzrostu cen materiałów w 2006 i 2007 roku. Zamawiającym preferującym wynagrodzenie ryczałtowe, należy zwrócić uwagę, że orzecznictwo sądowe ostatnich lat "odbrązowiło" niezmienność ceny ryczałtowej za roboty budowlane.