Wyjątkowo trudny poród

Od 1 stycznia 1995 roku aż do dziś mamy formalnie do czynienia z tą samą ustawą Prawo budowlane. Ale tylko formalnie, bo jak próbowałem zliczyć, w okresie 12,5 roku jej obowiązywania doczekaliśmy się aż 40 nowelizacji, czyli licząc średnio - jednej na ok. 3,8 miesiąca.
Fakt, niektóre z tych 30-tu nowelizacji Prawa budowlanego były niewielkie, np. związane ze zmianą osoby, do której odnoszą się obowiązki w zakresie wydawania przepisów wykonawczych, bowiem budownictwo często, jako rodzaj kukułczego jaja, podrzucane było z resortu do resortu, a te ostatnie też zresztą stale się reorganizowały. Mieliśmy już na jego czele Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, później Ministerstwo Infrastruktury, następnie Ministerstwo Transportu i Budownictwa, od pewnego czasu Ministerstwo Budownictwa. I już drugiego z rzędu ministra w tym ostatnim resorcie; a tak na marginesie, czy wiele osób pamięta pierwszego szefa resortu, którym był pan Antoni Jaszczak?
Ale oprócz takich niemal „kosmetycznych” nowelizacji, jak zamiana w tekście art. 29 Prawa budowlanego pracowniczych ogródków działkowych na ogródki rodzinne, były także zmiany bardzo daleko idące; tak, że użyta nazwa „nowelizacja” nawet nie pasuje. Były one bowiem na tyle duże, że po ich wprowadzeniu mieliśmy już do czynienia z całkiem nowym aktem prawnym, tak jak miało to miejsce ostatnio w lipcu 2003, maju 2004, wrześniu 2005.
Zatem od ostatniej większej nowelizacji minęło już ponad półtora roku i wręcz najwyższa pora na kolejne istotne zmiany. Nigdy jednak, do tej pory, nie rodziły się one w takich bólach jak obecnie.

Blisko już półtora roku temu (28 stycznia 2006 r.) doszło do najtragiczniejszej w Polsce katastrofy budowlanej. W zawalonej hali Międzynarodowych Targów Katowickich zginęło ponad 60 osób. Nieszczęście to wywołało powszechną dyskusję dotyczącą bezpieczeństwa obiektów budowlanych, obowiązków właścicieli i zarządców tych obiektów oraz nadzoru budowlanego. Wskazało też na potrzebę takiego uregulowania kwestii związanych z utrzymaniem i użytkowaniem budynków i budowli, aby już nie można było w majestacie prawa tłumaczyć się, że nie ma przepisu nakazującego (w sposób łopatologiczny, czyli dosłownie - łopatą) usunięcie śniegu z płaskiego dachu.

Od razu, już wiosną zeszłego roku, podjęto więc prace nad kolejną nowelizacją, mającą uzupełnić m.in. brakujący przepis dotyczący śniegu zalegającego na płaskim dachu. Jak zwykle oczywiście okazało się, że nie można, no bo po prostu nie wypada, sformułować tego zbyt trywialnie. Należało użyć pewnego stopnia uogólnienia, tak jak na akt prawny rangi ustawy przystało.
Dyskusje trwały zapewne dość długo; na tyle długo, że śnieg stopniał sam w sposób jak najbardziej naturalny, a jedynie tam, gdzie obiekty odwiedzili zobligowani do tego przez wojewodów i MSWiA inspektorzy PINB-ów, pomogli mu w zniknięciu (poprzez zrzucenie z dachu) ludzie zatrudnieni przez właścicieli i zarządców nieruchomości. Notabene niekiedy ku wielkiej radości obserwujących taką akcję dekarzy, którzy aż zacierali ręce widząc na dachach „pospolite ruszenie”, tłukące stalowymi łomami w lód zalegający na izolacji z wełny mineralnej i papie pokrycia.

Sprawa nowelizacji przeciągnęła się więc do lata 2006 i wówczas urodził się pomysł włączenia w jej zakres, także generalnej reformy nadzoru budowlanego na jego podstawowym, czyli powiatowym szczeblu. Zniknąć miały powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego, a na ich miejsce przewidziano powstanie inspektoratów okręgowych, obejmujących więcej niż jeden powiat (od 3 do 11 powiatów). Przygotowano nawet projekt specjalnego rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia ich terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib okręgowych inspektorów nadzoru budowlanego, ba, w projekcie tym określono nawet datę jego wejścia w życie, co miało nastąpić 1 lipca tego roku.
Jaka była geneza proponowanej reorganizacji nadzoru budowlanego? Oprócz niewątpliwie mającej znaczenie motywacji wynikającej z tzw. praw Murphego, że jeśli nie wiesz co zrobić, aby poprawić skuteczność działania jakichś służb czy instytucji, to najlepiej ogłoś generalną reorganizację. Być może to pomoże, a jak nie pomoże, a nawet pogorszy sytuację, zawsze będziesz mógł zwalić to na okres przejściowy, docieranie się nowych rozwiązań, nabieranie doświadczenia, itp.
W założeniach nowelizacji, oprócz zmian terytorialnych, założono też większe uniezależnienie nadzoru od ogniw władzy samorządowej. Jest bowiem oczywiste, że przy istniejących obecnie zależnościach (m.in. powoływanie i odwoływanie powiatowych inspektorów przez starostów lub prezydentów miast, wyznaczanie wynagrodzeń tych inspektorów przez tych starostów, częściowe finansowanie poprzez struktury starostwa, czy wreszcie zależności typu towarzyskiego) wymaganie, aby powiatowy inspektor był skuteczną policją budowlaną także w stosunku do działalności budowlanej jednostek komunalnych samorządu, jest raczej iluzoryczne.

W początkach listopada zeszłego roku udało się wreszcie złożyć w sejmie rządowy projekt ustawy „o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw” wraz z projektem odpowiedniego aktu wykonawczego opisującego reorganizację służb nadzoru (druk sejmowy 1109). W dniu 13 listopada 2006 roku projekt ten został skierowany do tzw. pierwszego czytania na plenarnym posiedzeniu Sejmu.
Wydawać się mogło, że teraz już sprawy nowelizacji Prawa budowlanego potoczą się błyskawicznie, wszak nowa zima była za pasem i problem śniegu na dachach znowu nabierał znaczenia.
Nic jednak podobnego, opór przeciwko zmianom w nadzorze okazał się bardzo gwałtowny, a i sama natura nie pospieszała. Zima była wyjątkowo mało śnieżna.

W końcu jednak prace legislacyjne musiały dojść do końca i 13 lutego 2007 roku sejmowa podkomisja nadzwyczajna (po posiedzeniach z 7 grudnia, 11 i 25 stycznia i 13 lutego) przedłożyła ostateczny tekst projektu ustawy. Niemal identyczny z tekstem z listopada 2006. Sprawa wydała się już przesądzona. Ale tylko wydawała, bo aczkolwiek 15 marca w trakcie tzw. drugiego czytania, jeszcze nadal była mowa o reorganizacji nadzoru, to już dzień później (uwzględniając szybko przygotowane sprawozdanie Komisji Infrastruktury) z niej zrezygnowano.
Trzecie czytanie odbyło się 29 marca 2007. Zakończyło je głosowanie, w którym aż 402 posłów (na 411 głosujących), było za przyjęciem ustawy w wersji bez reorganizacji nadzoru (ciekawym byłoby stwierdzenie, ilu z nich - tak naprawdę - wiedziało o co chodzi). Tym samym do Senatu, w dniu 29 marca, powędrowała z Sejmu ustawa nowelizacyjna nie zmieniająca nic w strukturze organizacyjnej i zasadach powoływania organów nadzoru budowlanego.
I znowu niespodzianka: w Senacie wersja ta nie znalazła akceptacji. Na jego 32 posiedzeniu, w dniu 26 kwietnia 2007 roku przyjęta została uchwała, w której zasugerowano powrót w tekście nowelizacji ustawy do utworzenia okręgowych inspektoratów nadzoru budowlanego.
Dzień później stanowisko Senatu zostało przekazane przez Marszałka Sejmu (jeszcze tego poprzedniego, tzn. poprzedniego marszałka, a nie Sejmu) do rozpatrzenia w wymienionej już Komisji Infrastruktury. Po 11 dniach pracy (pewnie w rzeczywistości mniej, bo w międzyczasie mieliśmy ulubiony długi, majowy weekend) gotowe było sprawozdanie komisji ... z wnioskami przypominającymi zabawkę o wdzięcznej nazwie „wańka-wstańka”, czyli rekomendacją przyjęcia tylko części poprawek senackich. Części, czyli konkretnie jednej, dotyczącej poprawienia ewidentnej pomyłki typu korektorskiego, popełnionej w art. 62, gdzie mylnie wpisano numer odpowiedniego punktu w ustępie 1. W stosunku do pozostałych poprawek, dotyczących okręgowych inspektorów nadzoru budowlanego, komisja podtrzymała swoje poprzednie stanowisko i zawnioskowała o ich odrzuceniu.

W międzyczasie, właśnie 8 maja, po raz trzeci Urząd Komitetu Integracji Europejskiej odpowiedział przewodniczącemu Komisji Infrastruktury Sejmu, że kwestia Prawa budowlanego i jego nowelizacji nie jest objęta prawem Unii Europejskiej (poprzednio odpowiadał na pytania związane z tą kwestią 21 marca 2007 i 9 października 2006 roku).

Przy poprzednim wyniku głosowania wynoszącym 402 : 9 za pozostawieniem nadzoru szczebla powiatowego w dotychczasowej formie, nie można było już mieć żadnych złudzeń co do wyniku kolejnego sejmowego głosowania.
Poprawki senatu przepadły więc z kretesem. Nowelizacja, nosząca ostatecznie datę 10 maja 2007 roku, stała się faktem, a powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego odetchnęli z ulgą. Podpis pod ostatecznym tekstem nowelizacji nowego marszałka, notabene tego samego człowieka, który ponad rok temu pogonił ich na dachy do sprawdzania śniegu (naprawdę niezbadane są koleje losu polityków), zapewnił status quo nadzorowi budowlanemu.

Teraz już tylko podpis prezydenta (to nie lustracja, chyba będzie więc bez przeszkód), publikacja w Dzienniku Ustaw (bezzwłoczna, czyli z uwzględnieniem kolejki, ale jednocześnie bez zbędnej zwłoki) i 14 dni później nowe przepisy wejdą w życie^[1].
Co będą one oznaczać dla właścicieli i zarządców nieruchomości, np. w aspekcie odpowiedzialności firm ubezpieczeniowych za ubezpieczane przez nie nieruchomości. Aż strach pomyśleć (lub, jak brzmi popularne powiedzenie – „aż strach się bać”). Ale to już temat na zupełnie inny felieton.

Jerzy Dylewski
20 maja 2007

^[1] przyp.red. – USTAWA z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 99 poz.665, z dnia 05.06.2007)