Elektronizacja zamówień publicznych, choć przecież pewna od momentu zakończenia prac nad zamówieniowymi dyrektywami w 2014 r., jak zwykle wszystkich zaskoczyła. Najbardziej chyba Urząd Zamówień Publicznych, który długo obiecywał, że zdąży przygotować odpowiednie narzędzia, jednak obietnicy nie dotrzymał i na chybcika wprowadzał rozwiązania zastępcze, tymczasowe, prowizoryczne (swoją drogą, takie rozwiązania zwykle mają tendencję do trwania ponad oczekiwania i właśnie zanosi się, że tak będzie także w tym przypadku). Przypomnijmy: elektronizacja zamówień publicznych o wartości od progów unijnych wzwyż obowiązuje od października ubiegłego roku. Elektronizacja zamówień publicznych, których wartość przekracza 30.000 euro, ale jest niższa od progów unijnych, ma nastąpić z dniem 1 stycznia 2020 r., czyli za parę miesięcy.
Niestety, do działania na ostatnią chwilę jesteśmy już przyzwyczajeni. Zarówno zamawiający, jak i wykonawcy, nie mają innego wyjścia, jak tylko się dostosowywać. Oczywiście, warunki czynią to dostosowanie trudniejszym – nie ma sprawdzonych, odpowiednio przetestowanych rozwiązań, kampanie informacyjne są mocno spóźnione (a i dość ubogie – naprawdę pomocne rozwiązania ograniczają się do kilku filmów pokazujących funkcjonowanie poszczególnych rozwiązań miniportalu), a na dodatek wciąż nie wiemy, jak wszystko będzie wyglądało za kilkanaście miesięcy. W przygotowaniu niespecjalnie pomógł nawet elektroniczny JEDZ, który przez pół roku funkcjonował niejako w oderwaniu od całej reszty procedury pozostającej na papierze – czym innym bowiem jest przesyłanie dokumentów mailem, czym innym stosowanie platform zakupowych, które obecnie są nie do uniknięcia ze względu na bezpieczeństwo składanych ofert.
Wyzwania
Z punktu widzenia wykonawcy elektronizacja w rozumieniu przepisów Pzp to kilka praktycznych problemów, które musi rozwiązać. Pierwszy, podstawowy, to konieczność stosowania kwalifikowanego podpisu elektronicznego. A ponieważ podpis taki jest przypisany do osoby fizycznej, w przypadku większych organizacji mówimy o podpisach dla większej liczby osób – członków zarządu, prokurentów, pełnomocników. Dla każdego, kto w procesie składania ofert składa podpis wiążący wykonawcę. Czy jest to wielki problem? Cóż, to tylko kwestia stosunkowo niewielkich pieniędzy i przyzwyczajenia. Trzeba podpis kupić[1] i nauczyć się z niego korzystać, ale korzystanie to nie jest wielką sztuką, a sam podpis może każdemu się przydać także poza zamówieniami publicznymi.
Na marginesie: w marcu wprowadzono e-dowody osobiste, zawierające pewne elektroniczne narzędzia do identyfikacji ich posiadaczy, jednak ich funkcjonalność nie spełnia wymogów podpisu kwalifikowanego wymaganego w zamówieniach (podobnie jak profil zaufany w systemie ePuap). E-dowody dają jedynie możliwość zintegrowania z podpisem kwalifikowanym.
Drugim wyzwaniem elektronizacji dla wykonawców jest fakt, że mamy do czynienia z rozwiązaniem zdecentralizowanym – inaczej niż w przypadku niektórych innych krajów europejskich, które od lat stosują scentralizowane platformy zakupowe do zamówień publicznych. Ten problem dotyczy wyłącznie wykonawców; zamawiający zwykle wybiera jedną platformę i ją konsekwentnie stosuje, przyzwyczaja się do niej, a inne go nie interesują. Wykonawca jest niestety zmuszony do stosowania tej platformy, którą wybrał zamawiający organizujący dany przetarg, a zatem w praktyce – musi nauczyć się korzystać ze wszystkich, które na swojej zamówieniowej drodze spotyka.
Na szczęście, z funkcjonalnego punktu widzenia, platformy komercyjne są do siebie stosunkowo podobne, a zatem gdy człowiek nauczy się korzystać z jednej, przyzwyczajenie się do kolejnej pójdzie znacznie szybciej. Mają bardzo podobne funkcje, siłą rzeczy stosunkowo zbliżone interfejsy, a zatem doświadczenia z jednej można przenieść do innej. Jednak przy pierwszym przetargu na danej platformie warto zarezerwować sobie więcej czasu na złożenie oferty, aby w razie czego rozwiązać problemy, które napotkamy. Szczególnie istotne jest zapoznanie się z instrukcją platformy i postępowanie zgodnie z nią krok po kroku. Na szczęście nie ma chyba na rynku komercyjnego rozwiązania, które nie oferowałoby wykonawcy zdalnego, bezpłatnego wsparcia. Trzeba jednak liczyć się z tym, że owo wsparcie nie będzie natychmiastowe.
Rozwiązaniem wyróżniającym się na tle innych jest uruchomiony przez UZP Miniportal. Wyróżnia się dlatego, że jest darmowy, a zatem sięga po niego wielu zamawiających, zwłaszcza tych rzadziej udzielających zamówień. Wyróżnia się jednak też dlatego, że wymaga od wykonawcy nieco więcej zachodu niż komercyjne rozwiązania. Chodzi tu przede wszystkim o dwa wymagania. Jednym jest konieczność posiadania nie tylko podpisu elektronicznego, ale także konta na platformie ePuap. A zatem dodatkowo wykonawca musi zadbać o posiadanie profili zaufanych na ePuapie przez osoby, które z Miniportalu będą korzystać (nie muszą to być to te same osoby, które podpisują ofertę, ponadto na szczęście, przy odrobinie orientacji w temacie da się to bardzo szybko załatwić, o ile dana osoba dysponuje kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub korzysta z bankowości internetowej) oraz o założenie tam konta firmowego. Drugą pułapką jest konieczność ręcznego szyfrowania oferty (coś, co portale komercyjne realizują bez angażowania wykonawcy). Należy zatem ściągnąć aplikację do szyfrowania, przy każdym przetargu ściągać klucz do szyfrowania od zamawiającego, pamiętać o spakowaniu wszystkich dokumentów w jeden plik i szyfrować efekt finalny. Dodatkowy kłopot, niestety nie do ominięcia.
Oczywiście, z szyfrowaniem można sobie stosunkowo łatwo poradzić (zwłaszcza, że UZP udostępniło sympatyczne filmiki przedstawiające kolejne kroki procedury). Nieco trudniej z ePuapem, bo tu podobnych materiałów przedstawiających procedurę zakładania konta podmiotu jakoś nie odnalazłem.
Niestety, tymczasowość Miniportalu przedłuża się – miał jeszcze w tym roku zostać zastąpiony rozwiązaniem docelowym, czyli platformą e-zamówienia[2], jednak w marcu UZP odstąpiło od umowy na jej budowę. Ile będziemy czekać na rozwiązanie, które wyeliminuje wspomniane wyżej bariery – trudno powiedzieć, jednak realnie rzecz biorąc nie ma co spodziewać się go w bieżącym roku. Tym bardziej trudno powiedzieć, jak to rozwiązanie będzie wyglądało.
Oczywiście, uczestnicząc w przetargach organizowanych na komercyjnych platformach zakupowych, trzeba także czasami uważać na zabierające czas rozwiązania, które przez niektóre z nich są stosowane. Wyjątkowo kłopotliwy może być na przykład obowiązek zarejestrowania się przez wykonawcę na portalu przed złożeniem oferty połączony z weryfikacją rejestracji przez dostawcę portalu. Czas tej weryfikacji może sięgać 24 godzin. Nie można zatem zostawiać złożenia oferty na ostatnią chwilę – trzeba wcześniej platformę zbadać, sprawdzić, czy da się złożyć ofertę bez logowania, a jeśli rejestracja jest konieczna – warto się zarejestrować znacznie wcześniej (nawet nie mając pewności, czy oferta zostanie ostatecznie złożona – wszak to nic nie kosztuje), aby uniknąć niemiłych niespodzianek na ostatniej prostej.
Oczywiście, elektronizacja, tak jak każda zmiana przepisów, pociąga za sobą szereg innych problemów praktycznych. Zaczynamy się zastanawiać w jakiej postaci mają być składane gwarancje wadialne (doczekaliśmy się opinii UZP, zgodnie z którą taka gwarancja też powinna mieć postać elektroniczną[3], jednak wciąż nie jesteśmy pewni czy UZP nie przesadził). Pojawiły się problemy z podpisami elektronicznymi korzystającymi ze starszych algorytmów szyfrowania (SHA-1), które także doczekały się opinii UZP (na szczęście zawyrokowano, że nie ma przeciwwskazań do ich stosowania)[4]. W momencie pisania tego artykułu nierozstrzygnięta jest też inna kwestia praktyczna – co z ofertami, które ktoś wydrukował, podpisał, a następnie zeskanował i jeszcze raz podpisał elektronicznie[5], ale UZP zapowiada także zajęcie stanowiska w tej sprawie[6]. Słowem, zwyczajna karuzela wyroków, która towarzyszy każdej istotnej zmianie przepisów. Mnóstwo zamieszania na początku, ale można mieć nadzieję, że linie orzecznicze szybko się wykrystalizują (ba, można mieć nadzieję, że wykrystalizują się na liberalnej wykładni przepisów, dzięki czemu wykonawcy będą mieli mniej zmartwień). Ważne, że nastąpi to przed wdrożeniem elektronizacji na pełną skalę, a zatem tej, która nas czeka od 1 stycznia przyszłego roku.
Szanse
Wszystkie te wymienione wyżej wyzwania nie powinny przesłonić szans, jakie wiążą się z elektronizacją zamówień. Udogodnień, które wykonawcy odczują, gdy tylko nauczą się z nowych narzędzi korzystać i samo złożenie oferty przestanie być problemem, a zacznie być rutyną (a prędzej czy później tak powinno być).
Podstawową zaletą takiego sposobu postępowania będzie to, że ofertę w przetargu będzie można złożyć znacznie łatwiej. Nie trzeba będzie organizować logistyki, planować czasu na dowiezienie oferty (a potem jeszcze oświadczenia o grupie kapitałowej, dokumentów potwierdzających spełnianie warunków, ewentualnych wyjaśnień i uzupełnień...). Nie trzeba będzie martwić się, czy oferta dotrze na czas, czy kurier nie pobłądzi. Na dodatek wyeliminowany zostanie czynnik nieuniknionego dotąd nierównego traktowania wykonawców – jeśli termin składania ofert był wyznaczony na poniedziałek rano, sąsiad zamawiającego miał znacznie więcej czasu na przygotowanie oferty niż człowiek z drugiego końca Polski, który musiał ją wysłać najpóźniej w piątek...
Do tej niewątpliwej zalety – możliwości złożenia oferty bez wychodzenia z biura/ domu, po kilku kliknięciach w komputerze – dojdą także i inne. Co prawda ustawodawca nie zdecydował się dotąd na wprowadzenie rozwiązań polegających na elektronicznym otwarciu ofert i ich automatycznym ujawnieniu wszystkim zainteresowanym – jednak nawet i przy zastosowanej ograniczonej elektronizacji powinno być łatwiej zajrzeć do oferty konkurenta. Zamawiający nie będzie już mógł zasłonić się brakiem możliwości skanowania, nie będzie musiał poświęcać na to czasu – oferta od początku będzie w postaci elektronicznej i jej udostępnienie powinno być dokonane w praktyce „od ręki” (choć owo „od ręki” często w publicznej instytucji ma nieco inne znaczenie niż w normalnym życiu).
Dlatego elektronizacja zamówień to nie tylko kłopot, z którym trzeba sobie poradzić, ale szansa na ułatwienie życia. Jasne, jak każda nowinka, wymaga przyzwyczajenia, wykształcenia nowych schematów, ale to tylko kwestia czasu.
Szkoda tylko, że wraz z elektronizacją ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie rozwiązań polegających na certyfikacji wykonawców – zamiast udowadniać każdemu zamawiającemu, że nie podlega się wykluczeniu i spełnia warunki, składając „tony papierów” (już elektronicznych), można byłoby przecież czynić to tylko raz na jakiś czas – odpowiedniej instytucji. A dobrze przygotowana elektroniczna platforma mogłaby z elektronicznym systemem takiej instytucji łączyć się automatycznie i pozwalać zamawiającemu na jego automatyczną weryfikację. Może kiedyś takich cudów się doczekamy…
[1] Lista potencjalnych dostawców na terenie naszego kraju: https://www.nccert.pl/uslugi.htm (te pozycje tabeli, które obejmują „wydawanie kwalifikowanych certyfikatów”).
[2] https://www.uzp.gov.pl/aktualnosci/odstapienie-od-umowy-na-budowe-platformy-e-zamowienia
[3] https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/interpretacja-przepisow/pytania-i-odpowiedzi-dotyczace-nowelizacji-ustawy-prawo-zamowien-publicznych-2/zasady-wnoszenia-niepienieznych-form-wadium-przez-wykonawcow-ubiegajacych-sie-o-udzielenie-zamowien-publicznych-w-postepowaniach-wszczetych-po-dniu-17-pazdziernika-2018-r.
[4] https://www.uzp.gov.pl/aktualnosci/algorytmy-funkcji-skrotu-sha-1-nie-maja-wplywu-na-waznosc-podpisow-kwalifikowanych
[5] Mamy orzeczenie w sprawie KIO 2611/18, w którym stwierdzono, że taką ofertę należy odrzucić, oraz orzeczenie w sprawie KIO 119/19, w którym stwierdzono, że jest ona prawidłowo złożona.
[6] https://www.uzp.gov.pl/aktualnosci/elektroniczna-postac-ofert