Problematyka realizacji inwestycji budowlanych w systemie zamówień publicznych należy do szczególnie ważnych zwłaszcza w kontekście wykorzystania środków unijnych oraz organizacji EURO 2012. Podejmowane są liczne działania, w tym organizowane szkolenia i konferencje, wydawane są liczne opracowania, informacje i wytyczne poświęcone różnym aspektom przygotowania i realizacji inwestycji budowlanych. Wskazują one na określone trudności związane ze sprawnym, terminowym i efektywnym wykonawstwem kluczowych inwestycji budowlanych.
W ramach działań mających na celu uporządkowanie oraz kompleksowe i szczegółowe opisanie przebiegu budowlanego procesu inwestycyjnego został opracowany i upubliczniony na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury w ramach realizacji projektu celowego „Krajowy system zarządzania budowlanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi finansowanymi z udziałem środków publicznych i pomocowych Unii Europejskiej” [1].
Niewątpliwą zaletą ww. opracowania jest to, że zawarto w nim pełne zestawienie działań, procedur, dokumentów /opracowań/, które są konieczne dla właściwej realizacji inwestycji budowlanej, począwszy od wstępnych prac przygotowawczych a skończywszy na końcowym skwitowaniu (audycie końcowym) inwestycji.
Wszystkie prace niezbędne dla przygotowania i realizacji przedsięwzięcia budowlanego usystematyzowano wyróżniając cztery podstawowe fazy, związane z powstawaniem głównych produktów cząstkowych i finalnego produktu przedsięwzięcia:
- Fazę A – Przygotowanie, której głównymi produktami są dokumenty ustalające ogólną strategię realizacji przedsięwzięcia, w tym:
- Założenia przedsięwzięcia, określające cel, zakres, oczekiwane rezultaty, program rzeczowy, plan terminowy oraz niezbędne zasoby przedsięwzięcia,
- Plan zarządzania przedsięwzięciem, określający sposób postępowania dla realizacji Założeń przedsięwzięcia,
- Fazę B – Projektowanie, której głównymi produktami są dokumenty techniczne opisujące finalny produkt przedsięwzięcia, w tym:
- Rysunki i opisy techniczne, niezbędne dla prawidłowego wykonania finalnego produktu przedsięwzięcia,
- Specyfikacje warunków technicznych wykonania i odbioru robót, tworzących finalny produkt przedsięwzięcia,
- Przedmiar robót, tworzących finalny produkt przedsięwzięcia (opcja).
- Fazę C – Budowa, której głównymi produktami są:
- Wykonany obiekt budowlany, będący finalnym produktem przedsięwzięcia,
- Dokumentacja zawierająca wskazówki dla prawidłowej eksploatacji i konserwacji obiektu.
- Fazę D – Użytkowanie, które wprawdzie nie prowadzi do uzyskania konkretnego produktu, lecz jest związane z założoną eksploatacją obiektu i jego konserwacją, a często w dalszych etapach z modernizacją; w ramach tej fazy, po upływie okresu gwarancji dokonywany jest odbiór ostateczny przedmiotu inwestycji.
W opracowaniu uwzględniono bardzo istotne zagadnienie związane z wyborem odpowiedniego wariantu realizacji inwestycji na etapie wstępnych prac organizacyjnych i przygotowawczych.
Zamawiający dokonując wyboru optymalnego wariantu realizacyjnego powinien wziąć pod uwagę wynikające z dokładnej analizy ustalenia, dotyczące:
- zakresu prac oraz dokumentów /opracowań, koniecznych do realizacji przedsięwzięcia,
- stopnia zaangażowania zamawiającego w realizację przedsięwzięcia, tj. które z prac i dokumentów jest w stanie wykonać we własnym zakresie, a które musi zlecić podmiotom zewnętrznym,
- cech i uwarunkowań urbanistycznych, architektonicznych, technicznych, funkcjonalnych i jakościowych obiektu budowlanego oraz zakresu udziału zamawiającego w kształtowaniu szczegółowych rozwiązań w ramach tych uwarunkowań,
- oceny podstawowych rodzajów ryzyka związanych z czasem, kosztami oraz jakością realizacji przedsięwzięcia.
Należy przypomnieć, że z definicji robót budowlanych zawartej w art. 2 pkt 8 ustawy pzp wynika, że zamawiający może dokonać wyboru jednego z dwóch podstawowych wariantów realizacyjnych:
- wariant klasyczny odpowiadający pierwszemu członowi definicji, tj. gdy zostaje wyodrębnione jako samodzielne - zamówienie, którego przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy prawo budowlane,
- wariant „projektuj i buduj” (ang. Design-Build) odpowiadający drugiemu członowi definicji, tj. gdy przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.
Ponadto w bardzo szczególnych okolicznościach zamawiający może również zdecydować o zamówieniu, odpowiadającemu trzeciemu członowi definicji robót budowlanych tj. gdy przedmiotem zamówienia jest realizacja obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane za pomocą dowolnych środków, zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego.
W celu optymalizacji wyboru określonego wariantu niezbędne jest dokładne rozpoznanie i przeanalizowanie specyfiki i uwarunkowań przedsięwzięcia budowlanego oraz poszczególnych wariantów.
Warto przy tym zwrócić uwagę na pkt 9 preambuły do dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, w którym się stwierdza, że:
„Z uwagi na różnorodność zamówień na roboty budowlane, instytucje zamawiające powinny mieć możliwość oddzielnego lub łącznego udzielania zamówień na zaprojektowanie oraz wykonanie robót budowlanych. Nie jest zamierzeniem niniejszej dyrektywy przesądzanie o łącznym lub oddzielnym udzielaniu zamówień. Decyzja o udzieleniu zamówień oddzielnie lub łącznie musi zostać podjęta w oparciu o kryteria jakościowe i ekonomiczne, które mogą być określone przez prawo krajowe.”
Regulacje ustawy pzp poprzez definicję robót budowlanych dają zamawiającym możliwości takiego wyboru, nie stawiając jednocześnie żadnych warunków i ograniczeń w tym zakresie. Jak dotychczas nie sformułowano wymaganych kryteriów, które należy uwzględniać przy dokonywaniu wyboru o oddzielnym lub łącznym zlecaniu projektowania i wykonywania robót. W konsekwencji występują w praktyce błędy popełnione na tym etapie polegające na przykład na wyborze wariantu „projektuj i buduj” bez właściwej analizy, które prowadzą (często na końcowym etapie postępowania) do unieważnienia postępowania.
Dlatego też tak ważnym jest szczegółowe wyjaśnienie i wskazanie w przedmiotowym opracowaniu procedur pozwalających na wybór optymalnego wariantu realizacyjnego.
Innym ważnym elementem opracowania jest usystematyzowanie wszystkich czynności i opracowań związanych z zarządzaniem kosztami przedsięwzięcia.
Nie ograniczono się do podstaw prawnych dotyczących planowania i kalkulowania kosztów przedsięwzięcia finansowanego z wykorzystaniem środków publicznych tj.:
- ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz.2104, z późn.zm.),
- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. nr 120, poz.831) oraz
- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz.U. nr 130, poz.1389).
Zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z 3 lipca 2006 r., planowany łączny koszt inwestycji, zwany „wartością kosztorysową inwestycji”, określa się za pomocą wskaźników cenowych w układzie następujących grup kosztów:
Grupa 1: Pozyskanie działki budowlanej
Grupa 2: Przygotowanie terenu i przyłączenia obiektów do sieci
Grupa 3: Budowa obiektów podstawowych
Grupa 4: Instalacje
Grupa 5: Zagospodarowanie terenu i budowa obiektów pomocniczych
Grupa 6: Wyposażenie
Grupa 7: Prace przygotowawcze, projektowe, obsługa inwestorska oraz szkolenia i rozruch.
Z kolei w rozporządzeniu z 18 maja 2004 r. wprowadzono pewne regulacje, zgodnie z którymi planowane koszty robót budowlanych obejmują koszty odpowiadające co najmniej grupom robót w rozumieniu Wspólnego Słownika Zamówień (CPV):
- koszty robót przygotowania terenu,
- koszty robót budowy obiektów podstawowych,
- koszty robót instalacyjnych,
- koszty robót wykończeniowych,
oraz
- koszty robót związanych z zagospodarowaniem terenu i budową obiektów pomocniczych.
W opracowaniu natomiast zwrócono szczególną uwagę na:
- planowanie kosztów przedsięwzięcia w fazie A: Przygotowanie,
- ustalenie limitu wydatków przeznaczanych przez inwestora na zrealizowanie przedsięwzięcia, które powinno nastąpić nie później niż w początkowym etapie fazy B: Projektowanie,
- opracowanie budżetu przedsięwzięcia polegające na sporządzeniu zbilansowanego zestawienia planowanych kosztów realizacji przedsięwzięcia z możliwymi do uzyskania środkami finansowymi.
Kosztorys inwestorski i inne opracowania kosztowe służące określeniu wartości zamówienia, o których mowa w przepisach dotyczących zamówień publicznych są w „Krajowym systemie zarządzania budowlanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi...” jednymi z wielu i to nie najważniejszymi opracowaniami kosztowymi.
W opracowaniu wskazano konieczność określenia w fazie A: Przygotowanie
Wstępnego Oszacowania Nakładów Inwestycyjnych oraz Zestawienia Nakładów Inwestycyjnych w celu:
- określenia planowanego łącznego kosztu inwestycji dla potrzeb opracowania podstawowych założeń przedsięwzięcia oraz ustalenia limitu wydatków przeznaczanych przez inwestora na zrealizowanie przedsięwzięcia,
- opracowania części wydatkowej budżetu przedsięwzięcia, przedstawiającego zbilansowanie wydatków inwestycyjnych z możliwymi do uzyskania środkami finansowymi na zrealizowanie przedsięwzięcia.
Ogólny schemat zestawienia nakładów inwestycyjnych w „Krajowym systemie zarządzania…” przedstawiony został w tablicy jn.:
W kolejnych fazach i etapach realizacji inwestycji wymienia się szereg innych opracowań, w tym:
- Zestawienia Kosztów Obiektów (ZKO),
- Zbiorcze Zestawienie Kosztów (ZZK),
- kosztorysy opracowane przez Zamawiającego,
- kosztorysy stanowiące podstawę ustalenia wynagrodzenia Wykonawcy oraz
- zestawienie poniesionych kosztów i wydatków na przedsięwzięcie.
Wymienione opracowania stanowią podstawę do właściwej kontroli kosztów przedsięwzięcia, która powinna być realizowana w Fazie B: Projektowanie i w Fazie C: Budowa w celu
- prognozowania kosztów robót budowlanych na podstawie danych wejściowych dostępnych w Fazie B oraz ich porównania z kosztami planowanymi,
- pomiaru rzeczywiście poniesionych kosztów przedsięwzięcia oraz ich porównanie z kosztami planowanymi,
- analizy istoty ewentualnych odchyleń kosztów rzeczywistych od planowanych,
- oceny zasadności zmian planowanego łącznego kosztu inwestycji,
- usuwania przyczyn odchyleń kosztów prognozowanych i rzeczywistych od akceptowanych limitów przez planowanie i podejmowanie odpowiednich działań korygujących.
Podsumowanie
„Krajowy system zarządzania budowlanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi finansowanymi z udziałem środków publicznych i pomocowych Unii Europejskiej” jest opracowaniem, które stanowi istotne uzupełnienie aktualnie obowiązujących regulacji prawnych i systemowe uporządkowanie całości zagadnień związanych z przygotowaniem i realizacją inwestycji budowlanych poprzez:
- jednoznaczne zdefiniowanie faz i etapów przedsięwzięcia,
- ujednolicenie pojęć i określeń, stosowanych dla oznaczenia opracowań i dokumentów przypisanych do poszczególnych faz przedsięwzięcia oraz czynności i decyzji inwestora,
- wprowadzenie warunków rozpoczęcia kolejnych faz i etapów przedsięwzięcia,
- określenie zasad odpowiedzialności za całokształt budowlanego przedsięwzięcia inwestycyjnego we wszystkich jego fazach w szczególności w zakresie jakości i terminowości wszelkich działań związanych z usługami, robotami i dostawami oraz prawidłowości rozliczeń inwestycji.
Zaproponowane w opracowaniu rozwiązania odpowiednio zastosowane przez Zamawiających mogą znacząco poprawić jakość przygotowania budowlanych przedsięwzięć inwestycyjnych i ich realizację oraz spowodować bardziej efektywne wykorzystanie środków unijnych.