Wprowadzenie

 

W wyniku ubiegłorocznej nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych (ustawa z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw) wprowadzono w art. 144 regulacje w znacznie szerszym zakresie dopuszczające dokonywanie zmian postanowień zawartej umowy, w tym dotyczące wysokości wynagrodzenia wykonawcy.

Ma to szczególne znaczenie w odniesieniu do zamówień publicznych, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych, ze względu na specyfikę przedmiotu zamówienia oraz zasady kalkulacji cen na roboty budowlane.
W trakcie realizacji robót budowlanych bardzo często występuje konieczność wykonania robót w innym zakresie i w inny sposób niż przewidywała to dokumentacja projektowa i specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych. W konsekwencji niezbędne jest dokonanie korekty należnego wykonawcy wynagrodzenia poprzez odpowiednie skalkulowanie skutków kosztowych wprowadzonych zmian dotyczących wykonania robót dodatkowych, zaniechanych i zamiennych. Bardzo ważne tym samym jest precyzyjne określenie w umowie zasad, metod i podstaw wyliczenia wynagrodzenia za roboty budowlane niezbędne do realizacji Umowy nieujęte w ogóle w kosztorysie ofertowym wykonawcy lub gdy wystąpią różnice w ilościach rzeczywiście wykonanych robót lub w warunkach ich wykonania.

Potrzeba uregulowania wyżej opisanych sytuacji w umowach o roboty budowlane zawieranych w systemie zamówień publicznych coraz częściej jest dostrzegana i doceniana między innymi dzięki upowszechnieniu warunków kontraktowych FIDIC, co znajduje potwierdzenie w treści zawieranych umów.
Również Urząd Zamówień Publicznych w upowszechnianym „Wzorze umowy w sprawie zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego w rozliczeniu kosztorysowym” uwzględnił klauzule określające zasady wyliczenia wynagrodzenia wykonawcy, w tym kalkulacji cen za roboty nie wycenione w kosztorysie ofertowym.

Pomimo to bardzo często obecnie stosowane klauzule umowne w zakresie wyceny robót nie są wystarczająco precyzyjne, co powoduje spory między zamawiającym i wykonawcą robót, które ilustruje poniższy przykład.

 

Przykład

 

W umowie zawartej w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego określono następujące zasady odnośnie ustalenia wynagrodzenia należnego wykonawcy:

1) Wynagrodzenie wykonawcy stanowić będzie wynik iloczynu ilości wykonanych robót i cen jednostkowych podanych w kosztorysie ofertowym stanowiącym załącznik do Oferty Wykonawcy lub cen jednostkowych wyliczonych zgodnie z odrębnymi postanowieniami umowy.

2) Zamawiający ma prawo polecać dokonywanie takich zmian jakości i ilości robót, jakie będą niezbędne dla wykonania przedmiotu niniejszej umowy, a Wykonawca powinien wykonać każde z poleceń dotyczących:

- zwiększenia lub zmniejszenia ilości robót objętych kosztorysem ofertowym,

- pominięcia robót,

- wykonania robót nieprzewidzianych.

3) Wprowadzone przez Zamawiającego zmiany nie unieważniają w jakiejkolwiek mierze umowy, ale skutki tych zmian stanowią podstawę do zmiany - na wniosek Wykonawcy – wynagrodzenia.

4) Wykonanie robót dodatkowych lub zaniechanie robót objętych niniejszą umową wymaga sporządzenia przez Wykonawcę protokołu konieczności zawierającego opis robót, uzasadnienie ich wykonania lub zaniechania oraz wyliczenie wartości robót.

5) Jeżeli roboty wynikające z wprowadzonych zmian, odpowiadają opisowi pozycji w kosztorysie ofertowym, cena jednostkowa określona w kosztorysie ofertowym, używana jest do wyliczenia wysokości wynagrodzenia.

6) Jeżeli roboty wynikające z wprowadzonych zmian, nie odpowiadają opisowi pozycji w kosztorysie ofertowym, Wykonawca powinien przedłożyć do akceptacji Zamawiającego cenę jednostkową elementu nie wyższą od ceny wynikającej z aktualnego cennika „Ceny scalonych robót do kosztorysów ofertowych” publikowanego w wydawnictwie „Orgbud-Serwis”.
W przypadku konieczności zastosowania indywidualnej kalkulacji ceny jednostkowej robót Wykonawca przyjmie ceny czynników produkcji nie wyższe od aktualnych średnich cen robocizny, materiałów, sprzętu i transportu w cenniku „Informacyjny zestaw cen czynników produkcji budowlanej” publikowanych w wydawnictwie „Orgbud-Serwis”, w miesiącu, w którym kalkulacja jest sporządzana z uwzględnieniem nakładów rzeczowych określonych w Katalogach Nakładów Rzeczowych (KNR), a w przypadku robót, dla których nie określono nakładów rzeczowych w KNR, wg innych ogólnie stosowanych katalogów lub nakładów własnych zaakceptowanych przez Zamawiającego.

7) Jeżeli cena jednostkowa przedłożona przez Wykonawcę do akceptacji Zamawiającemu będzie skalkulowana niezgodnie z postanowieniami umowy Zamawiający wprowadzi korektę ceny opartą na własnych wyliczeniach.

 

W trakcie realizacji inwestycji doszło do sporu między stronami odnośnie interpretowania i stosowania postanowień umowy dotyczących ustalenia wynagrodzenia za wykonanie robót dodatkowych. Wykonawca zakwestionował zastosowanie do wyceny robót dodatkowych, polegających na wykonaniu nieprzewidzianych w dokumentacji projektowej robót ziemnych - dodatkowych wykopów, ceny jednostkowej z kosztorysu ofertowego określonej dla pozycji z opisem o treści: WYKONANIE WYKOPÓW W GRUNTACH I-IV KATEGORII. Zamawiający natomiast stał na stanowisku, że spełniony jest warunek, o którym mowa w punkcie 5, a mianowicie, że roboty wynikające z wprowadzonych zmian odpowiadają opisowi pozycji w kosztorysie ofertowym, a tym samym do wyliczenia wysokości wynagrodzenia za te roboty powinna mieć zastosowanie cena jednostkowa określona w kosztorysie ofertowym.

 

Analiza i ocena

 

Opisany przykład nie jest niestety odosobniony, a przyczyną tego rodzaju problemów są nieprecyzyjne zapisy w umowach. Warto zwrócić uwagę, że również w publikowanym na stronie Urzędu Zamówień Publicznych „Wzorze umowy w sprawie zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego w rozliczeniu kosztorysowym” klauzule umowne mają równie ogólnikowy charakter i pozostawiają wiele wątpliwości i pola do interpretacji.

We wzorcowej umowie UZP znajdują się m.in. zapisy, zgodnie z którymi:

- Wynagrodzenie Wykonawcy za wykonanie robót budowlanych, o których mowa w pkt 2.3. (roboty budowlane, które nie zostały wyszczególnione w przedmiarze robót a są konieczne do realizacji przedmiotu Umowy zgodnie z projektem budowlanym) zostanie ustalone z zastosowaniem następujących zasad:

  • jeżeli roboty wynikające z pkt 2.3. Umowy nie odpowiadają opisowi pozycji w Kosztorysie ofertowym, ale jest możliwe ustalenie nowej ceny na podstawie Ceny jednostkowej z Kosztorysu ofertowego poprzez interpolację, Wykonawca jest zobowiązany do wyliczenia ceny taką metodą i przedłożenia wyliczenia Inspektorowi nadzoru inwestorskiego,
  • jeżeli nie można wycenić robót, wynikających z pkt 2.3. z zastosowaniem wyżej określonej metody, Wykonawca powinien przedłożyć do akceptacji Inspektora nadzoru inwestorskiego kalkulację Ceny jednostkowej tych robót z uwzględnieniem cen czynników produkcji nie wyższych od średnich cen publikowanych w wydawnictwach branżowych (np. Sekocenbud, Orgbud, Intercenbud, itp.) dla województwa, w którym roboty są wykonywane, aktualnych w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym kalkulacja jest sporządzana.

 

Stosowanie do wyceny cen jednostkowych określonych w kosztorysie ofertowym

W obu zacytowanych klauzulach użyto prawie identycznych sformułowań dotyczących zasad wyceny robót nieprzewidzianych, które nie były uwzględnione w przedmiarze a w konsekwencji w kosztorysie ofertowym wykonawcy. Wskazano, że gdy roboty odpowiadają opisowi z kosztorysu ofertowego należy stosować ceny jednostkowe z tego kosztorysu. Dopiero gdy powyższy warunek nie jest spełniony zapisy w umowach wskazują kalkulację szczegółową „nowych” cen jednostkowych opracowaną wg określonych zasad.

Kluczowe zatem jest ustalenie, jak należy traktować zapis mówiący o robotach odpowiadających opisowi w kosztorysie ofertowym oraz jakie muszą być spełnione warunki aby do kalkulacji wynagrodzenia za roboty nieprzewidziane (dodatkowe) należało stosować ceny jednostkowe z kosztorysu ofertowego.

Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest analiza obowiązujących przepisów dotyczących opisu przedmiotu zamówienia oraz sposobu obliczenia ceny, w tym opracowania kosztorysu ofertowego. Wynika z nich jednoznacznie, że cena podawana w ofercie przez wykonawcę jest kalkulowana w odniesieniu do sprecyzowanego przez zamawiającego opisu przedmiotu zamówienia, a więc powinna uwzględniać nie tylko sam przedmiar, ale także pozostałe składowe dokumentacji projektowej (projekty - budowlany i wykonawcze, oraz informację BIOZ) oraz specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych.
Należy przypomnieć, że zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego dla każdej pozycji przedmiaru należy podać numer specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych zawierającej wymagania dla danej pozycji przedmiaru.

Konieczność uwzględnienia w kalkulacji ceny uwarunkowań wynikających z projektów i specyfikacji technicznych znajduje bardzo często potwierdzenie w zapisach specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Również, w opisanym na wstępie przykładzie postępowania, w SIWZ wymieniono opracowania opisujące przedmiot zamówienia oraz stwierdzono m.in. że:

- Wykonawca obliczając cenę oferty musi uwzględnić wszystkie pozycje opisane w przedmiarze robót. Wykonawca nie może samodzielnie wprowadzić zmian do przedmiaru. Wszystkie błędy ujawnione na rysunkach, w Szczegółowych Specyfikacjach Technicznych (SST) oraz w przedmiarze Wykonawca winien zgłosić Zamawiającemu.

- Cena oferty winna obejmować całkowity koszt wykonania przedmiotu zamówienia, w tym również wszelkie koszty towarzyszące wykonaniu, o których mowa w niniejszej SIWZ.

 

Biorąc powyższe pod uwagę, należy zatem uznać, że cena oferty, ale także ceny jednostkowe określone przez wykonawcę w wycenionym przedmiarze są adekwatne do opisu robót, na który składa się zarówno sam opis pozycji przedmiarowej a także projekty i Specyfikacje Techniczne.

W konsekwencji, zapis w postanowieniach umowy mówiący, że cena jednostkowa określona w kosztorysie ofertowym używana jest do wyliczenia wysokości wynagrodzenia, jeżeli roboty wynikające z wprowadzonych zmian odpowiadają opisowi pozycji w kosztorysie, powinien oznaczać, że:

ceny jednostkowe określone w kosztorysie ofertowym mogą mieć zastosowanie w kalkulacji wynagrodzenia za wykonanie robót dodatkowych, tylko wówczas gdy roboty te dokładnie odpowiadają pełnemu opisowi wynikającemu z projektów i Specyfikacji Technicznych w zakresie rozwiązań materiałowych, technicznych, technologicznych, organizacyjnych i lokalizacyjnych.

Sama treść opisu pozycji w przedmiarze i kosztorysie ofertowym nie może być rozstrzygająca.

O zastosowaniu do kalkulacji wynagrodzenia za wykonanie robót dodatkowych cen jednostkowych z odpowiednich pozycji kosztorysu ofertowego musi zatem decydować szczegółowa analiza wykazująca, że wykonanie robót dodatkowych jest tożsame pod względem wymogów projektowych i warunków specyfikacji technicznych z wykonaniem robót wymienionych w kosztorysie. W przypadku rozbieżności, niezależnie od ich znaczenia, zarówno umowa w analizowanym przypadku, jak i Umowa wzorcowa UZP nie przewiduje innego sposobu korzystania z kosztorysu ofertowego (np. przyjmowania cen na zasadzie analogii lub na zasadzie łączenia cen jednostkowych z kilku pozycji kosztorysu).

Stosowanie cen jednostkowych z aktualnych publikacji

W opisanym na wstępie przykładzie, zgodnie z postanowieniami umowy do określenia wynagrodzenia za wykonanie robót dodatkowych w drugiej kolejności należy stosować ceny jednostkowe przedkładane przez Wykonawcę do akceptacji Zamawiającego nie wyższe od cen wynikających z aktualnego cennika „Ceny scalonych robót do kosztorysów ofertowych” publikowanego w wydawnictwie „Orgbud-Serwis”.
Powyższa zasada oznacza, iż Wykonawca nie jest zobowiązany przedkładać kalkulacji ceny jednostkowej a jedynie wskazać i uzasadnić, która z cen zawartych we wskazanym cenniku jest adekwatna do wycenianych robót.
Dla oceny, czy i która pozycja z cennika jest właściwa do wyceny robót konieczne powinno być wykazanie, że roboty dodatkowe zgodnie z projektem i ich szczegółowym opisem odpowiadają opisowi robót w cenniku, pamiętając, że ceny robót zawarte w cenniku zostały skalkulowane w oparciu o katalogi kosztorysowych norm nakładów rzeczowych - KNNR.
Opisy robót w cenniku „Orgbud-Serwis” należy zatem analizować w powiązaniu z opisami w odpowiednich katalogach, w tym również z założeniami ogólnymi i szczegółowymi.

Przykładowo, wymaga uwzględnienia, iż zgodnie z założeniami ogólnymi w KNNR, nakłady rzeczowe dla robót ziemnych, a w konsekwencji także ceny jednostkowe ustalono przy założeniu, że roboty są wykonywane między innymi zgodnie z:

- aktualnymi warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót budowlano-montażowych,

- PN-68/B-06050 - Roboty ziemne budowlane. Wymagania w zakresie wykonania i badania przy odbiorze,

- BN-72/8932-01 - Budowle drogowe i kolejowe. Roboty ziemne.

W nakładach uwzględniono zastosowanie maszyn i sprzętu właściwych dla danego rodzaju robót, przy przeciętnej organizacji ich pracy. Nakłady zostały wyliczone i ustalone dla robót wykonywanych w przeciętnych warunkach miejscowych, na terenach umożliwiających dowóz i składowanie materiałów w miejscu wbudowania.

W konsekwencji, ceny jednostkowe z cennika CSRB „Orgbud-Serwis” powinny stanowić podstawę wyceny tylko tych robót dodatkowych, których sposób i warunki wykonania ściśle odpowiadają opisom wynikającym z odpowiednich katalogów.

Stosowanie indywidualnej kalkulacji ceny jednostkowej robót

W analizowanym przypadku, gdy dla określonych robót dodatkowych nie są spełnione warunki umożliwiające zastosowanie cen jednostkowych z kosztorysu ofertowego oraz z cennika „Orgbud-Serwis”, zgodnie z postanowieniami umowy ceny jednostkowe robót powinny być określane na podstawie kalkulacji indywidualnej z zastosowaniem cen czynników produkcji nie wyższych od aktualnych średnich cen robocizny, materiałów, sprzętu i transportu w cenniku „Informacyjny zestaw cen czynników produkcji budowlanej” „Orgbud-Serwis” oraz nakładów rzeczowych określonych w Katalogach Nakładów Rzeczowych /KNR/ a w przypadku robót, dla których nie określono nakładów rzeczowych w KNR, wg innych ogólnie stosowanych katalogów lub nakładów własnych zaakceptowanych przez Zamawiającego.
Dla prawidłowego zastosowania tej metody ustalania cen jednostkowych robót najważniejsze jest zdecydowanie czy i w których katalogach są określone nakłady właściwe do kalkulacji szczegółowej ceny jednostkowej. Wymagane jest przy tym doprecyzowanie nie tylko rodzaju katalogu (np. KNR nr 2-01), ale również wskazanie wydawcy i roku wydania.
Dla rozstrzygnięcia tej kwestii należy stosować wyżej opisane zasady mówiące o konieczności szczegółowej analizy opisów robót w katalogach z uwzględnieniem założeń ogólnych i szczegółowych określających warunki techniczne, technologiczne i organizacyjne wykonania robót.

Nakłady określone w publikowanych katalogach (KNR lub inne) powinny stanowić podstawę kalkulacji szczegółowej cen jednostkowych tylko tych robót dodatkowych, których sposób i warunki wykonania ściśle odpowiadają opisom wynikającym z tych katalogów. W odniesieniu do pozostałych robót właściwym powinno być zastosowanie przy wycenie kalkulacji szczegółowej na podstawie nakładów własnych wykonawcy zaakceptowanych przez zamawiającego.

 

Podsumowanie i wnioski

 

Biorąc pod uwagę zasady kalkulacji kosztorysowej robót budowlanych oraz obowiązujące przepisy dotyczące zamówień publicznych na roboty budowlane, dla uniknięcia opisanych na wstępie sporów, w umownych klauzulach dotyczących wyceny robót nieprzewidzianych (dodatkowych) warto oprócz standardowo stosowanych sformułowań uwzględniać następujące zasady:

  1. Ceny jednostkowe określone w kosztorysie ofertowym są adekwatne wyłącznie dla robót opisanych w poszczególnych pozycjach przedmiaru w powiązaniu z projektami oraz Specyfikacjami Technicznymi stanowiącymi opis przedmiotu zamówienia, gdyż są to opracowania wzajemnie się uzupełniające i objaśniające.
  2. Ceny jednostkowe określone w kosztorysie ofertowym powinny mieć zastosowanie w kalkulacji wynagrodzenia za wykonanie robót dodatkowych tylko wówczas, gdy roboty te dokładnie odpowiadają pełnemu opisowi wynikającemu z projektów i Specyfikacji Technicznych w zakresie rozwiązań materiałowych, technicznych, technologicznych, organizacyjnych i lokalizacyjnych a nie tylko samej treści opisu pozycji w przedmiarze i kosztorysie.
  3. Przyjmowanie cen z kosztorysu ofertowego na zasadzie analogii lub na zasadzie łączenia cen jednostkowych z kilku pozycji kosztorysu jest możliwe tylko wtedy, gdy w umowie zostaną szczegółowo określone takie zasady.

  4. Ceny jednostkowe z aktualnych publikacji cenowych mogą stanowić podstawę wyceny tylko tych robót dodatkowych, których sposób i warunki wykonania ściśle odpowiadają pełnym opisom wynikającym z tych publikacji.